功能区及重大平台周年盘点①｜下活“一盘棋”，探路“深水区”
编者按：
在松山湖功能区、水乡功能区试点推行通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革一周年之际，以及我市提出重点打造滨海湾新区、松山湖高新区、水乡功能区、银瓶创新区等战略平台以来，改革取得哪些成效，各大平台交出什么样的“成绩单”，在全球新冠肺炎疫情蔓延对东莞造成影响的背景下，如何化“危”为“机”，变“下行压力”为“逆势而上”？今天起，东莞日报推出“功能区及重大平台周年盘点”策划报道，敬请关注。
水乡功能区
位于东江之滨的松山湖东部工业园，即将迎来它的高光时刻。就在4月29日上午，松山湖东部工业园启动暨企石镇重点项目动工仪式在此举行。
这个企石地图上最北端的片区，在落寞10多年后，如今已腾出极其稀缺的6200余亩连片土地，“生地”变成“熟地”，静待凤凰来栖。
实际上，这是东莞推行通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革一年以来，松山湖功能区统筹发展试点实践的一个生动缩影——通过松山湖与企石“联姻”，统筹开发东部工业园，旨在打造“松山湖2.0升级版”，解决松山湖空间不足与企石后发崛起、进位赶超的动力之困。
一年来，松山湖功能区和水乡功能区的统筹推进工作进展如何，168项事权下放后是否真正打通“任督二脉”，改革取得什么成效以及存在什么问题，在全球疫情蔓延对东莞经济造成影响的背景下，接下来如何向更深更广领域持续拓展？
连日来，东莞日报记者走访两大功能区以及滨海湾新区、银瓶创新区等战略平台，探寻激发市直管镇体制活力的“改革密码”。
松山湖功能区
A
东莞参与大湾区建设
需要更有力的市级统筹
“东莞是镶嵌在粤港澳大湾区的一颗璀璨明珠。”这是记者去年“双十一”在北京采访“湾区都市、品质东莞”价值投资分享交流会时，听到投资者对东莞的评价。当天，大型中央企业、国有企业高端科研机构（含高等院校）、金融企业以及优质民营企业等巨头纷纷“血拼”东莞，涉及意向总投资额1169.5亿元。
众多巨头缘何看中东莞？答案不言而喻。当粤港澳大湾区成为国家战略，东莞迎来“三区”叠加的重大历史机遇，无论是从区位优势、产业配套，还是从成本优势、营商环境等方面，东莞都配得上“璀璨明珠”四个字。
然而，在参与大湾区建设的过程中，东莞也意识到，与大湾区建设的要求相比，东莞在区域统筹等方面短板急需补齐。其中，市直管镇体制在规划建设、平台打造、招商引资、资源配置等方面，还存在一些不相适应的地方，迫切需要进一步优化和提升。
东莞市委政研室在官方号“东莞政研与改革”上解读称，东莞是国内实行市直管镇体制的少数几个城市之一，这种特殊的行政架构，具有政令便捷畅通、组织运转高效、基层活力较强的独特优势。改革开放40年，东莞以只占全国0.03%的土地面积，创造了全国0.92%的生产总值、1.45%的税收收入、4.85%的出口总额，成为中国改革开放的典型代表。
然而，这种“市镇村组”多轮驱动机制，各镇村组过去的各自为战、分散发展，导致出现产业、城市设施难以有效集聚，产业布局、土地资源没得到高效统筹等诸多问题。
比如松山湖，近年来已经成为新一轮发展的热点，成为高端资源的集聚区和主阵地。尤其是华为进驻松山湖以来，松山湖高新区进入加速发展阶段，大项目、大平台和大品牌优势及对周边区域的辐射带动作用日渐突出。然而，松山湖的土地资源日渐紧缺，成为限制松山湖进一步发展的短板。
只有通过更大区域范围的产城融合发展，才能破解松山湖的“孤岛”困境问题，才能在外界普遍看好东莞的同时，用更大空间、更高层次的发展平台去承接优质项目和企业。
对于周边的镇街而言，它们同样需要融入组团发展的序列中，破解各自当前发展瓶颈、提升发展质量和效益，更好地融入大湾区建设当中。值得一提的是，松山湖、水乡两个功能区集中了全市8个次发达镇中的7个（谢岗镇除外），由功能区加强发展规划、区域开发、招商引资等方面的统筹，能够更直接、更高效地促进区域协调发展，能够让次发达镇在更高平台上参与竞争合作，将为加快次发达镇村发展、提升全市整体发展水平注入新的动力。
以次发达镇企石为例，松山湖东部工业园早在10多年前就已划为规划区，由于种种原因一直未得到开发利用，成为不少企石人的“心病”。进入大湾区时代，企石的土地资源相对丰富，成为它的最大优势。企石也迫切需要搭上园区统筹组团发展战略的快车，实现后发崛起、进位赶超。
实际上，近年来东莞持续开展片区统筹工作。2017年，我市划分为六大片区及14个重点发展先行区，集中优势资源，将其建设成为引领片区发展的“引爆点”。六大片区中，就包括了松山湖片区、滨海湾片区、水乡新城片区，先行区就包括广东东莞粤海银瓶合作创新区、松山湖东部工业园。
在历届市委市政府围绕优化市直管镇体制的探索经验的基础上，去年初以来，东莞开展了通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革探索。东莞制定了《关于通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革的总体方案（试行）》和15份配套实施方案，并于去年4月23日召开通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革动员部署会，正式在松山湖高新技术产业开发区（生态园）及周边9镇、水乡特色发展经济区5镇进行试点，推行通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革，重点推进统筹发展规划、区域开发、招商引资、重大项目建设和政务服务效能提升五大任务。
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功能区经济发展活力得到有效增强
那么，东莞推行通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革一年来，按照市委市政府制定的“任务表”和配套的“施工图”，两大功能区在“五大统筹”推进中取得什么样的“成绩单”？从各功能区反馈来看，通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革取得初步成效，基本达到了“更强大的统筹能力、更科学的职责分工、更高效的机构运转”的目标，有效激发了市直管镇体制活力。
强化功能区统筹，规划是龙头。松山湖高度重视功能区规划编制工作，用好用活市一级统筹重大发展规划权，大力推进功能区“多规合一”，初步编制形成了有前瞻性、管长远、能落地的科学规划体系。目前，松山湖围绕“一轴线、两核心、九个镇（1+2+9）”的空间布局，已基本完成了《松山湖功能区统筹发展实施规划》等，初步确立了功能区统筹发展的总体框架，明确将松山湖功能区建设成为粤港澳大湾区具有国际影响力和生态人文魅力的科技创新城区的总体目标定位，形成了创新引擎、智造高地、组群城市、魅力城区、链接湾区五大价值坐标，为推动功能区实现高质量发展目标打下了坚实的规划基础。
水乡功能区统筹构建国土空间规划编制体系，高规格编制功能区统筹概念规划，率先开展功能区国土空间总体规划，科学开展产业发展专项规划，其中编制完成《水乡功能区产业协同发展规划（2020-2035年）》，确立“1+2+3+4+8”产业规划思路（以“企业分等定级评价”为总引领，实现水乡高质量发展的重要支撑；以“内+外”2个协同为原则，精准指引水乡产业发展方向；聚焦5G+智能制造、生命健康、现代服务业3个方向，打造水乡错位发展、特色发展的镇域经济；通过以“企业分等定级评价”为引领、以“水乡八岛”为示范、以“招商+指引”双目录为支撑、以“升级一批腾退一批”为手段4大举措，支撑建设湾区融通中心、创意岭南水乡；形成8个新产业主题岛，打造“水乡八岛”示范引擎）。
从经济发展活力来看，功能区经济发展活力得到有效增强。去年前三季度，松山湖功能区实现GDP1780.6亿元，占全市27%，增长7.6%，高于全市0.4个百分点，一半地区生产总值达到或超过9.0%的增速，包揽了全市增速前五名。园区辐射带动能力持续增强。东坑、石排、企石等镇也随之进入发展快车道。其中，石排2019年GDP达到150.55亿元，同比增长11.2%，增速位于全市第1位；企石也交出GDP破百亿元的答卷。
对于水乡功能区来说，2019年是水乡发展进程中具有里程碑意义的一年。去年12月12日，东莞市推进粤港澳大湾区建设第四批重大项目集中开工活动暨水乡功能区重点项目签约动工仪式在水乡科创中心举行，水乡功能区签下16个项目，协议总投资571.8亿元，其中11个重点项目在首期启动区落户，协议总投资455亿元，涵盖创新型产业、先进制造业、现代服务业等领域。水乡功能区市重大项目建设累计完成投资66亿元，17个年度计划新开工项目中已开工16个，开工率达94.1%，比全市平均开工率高16个百分点。
事权下放后能否接得住、接得好，行政办事是否比以前更加方便、优质，审批效率是否比以前更加高效，是检验功能区能否实现“更强大的统筹能力、更科学的职责分工、更高效的机构运转”改革意图的最直观表现。对此，松山湖大力提升行政服务效能，全面承接“五大统筹”领域168项市级事权下放，目前正式承接的有165项、已承接未实施的47项，自去年7月1日正式承接以来已办理功能区业务80750宗，功能区行政审批平均提速12%；水乡功能区建成启用水乡政务服务中心，设立建设工程项目审批制度改革试点专区，企业和群众可以就近、集中办理国土、规划、建设、不动产登记等领域近100项市级下放事项，实现“只进一扇门、能办所有事”，避免多头跑、来回跑等问题。2019年，水乡管委会累计受理审批业务约1.7万宗，办结率98.4%，审批时间总体上比原来减少三分之一，受到企业和群众的广泛好评，发展环境和区域竞争力得到有效提升，高质量统筹发展成果初显。
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展现区域统筹发展新优势
在功能区统筹发展的影响带动下，区域高质量发展水平得到一定提升，各镇的发展活力进一步激发，初步展现出统筹发展的新优势。在重大项目建设方面，松山湖在前期片区统筹的基础上，通过实施功能区统筹，各重大项目的建设进度进一步提速。比如，地跨松山湖高新区和大朗、大岭山、黄江三镇的松山湖科学城被纳入综合性国家科学中心先行启动区。与企石镇合作开发的东部工业园，完成6200余亩的征地手续，启动了江南大道升级改造、东部工业园门户节点景观、小海湖景观整治等系列工程。与茶山镇、石排镇共同谋划古村落文化旅游项目加快推进，与成都环球融创基本达成共建共识。由松山湖高新区财政拨付5.1亿元支持51条接壤村实施“美丽乡村”升级改造，目前已拨付1.6亿元。已完成改造的石排塘尾村、茶山粟边村等整治效果明显，其中塘尾村更是成为我市“美丽乡村”的新晋网红之一。
大岭山镇福林工业园内，一座座厂房整齐排列着，往来装卸货物的运输车，在厂房间穿梭。在这个工业园深处，松山湖材料实验室多孔陶瓷研究团队搭建的中试试验平台，正坐落于此。实际上，这是松山湖功能区科技产业融合趋势明显加强的一个鲜活事例。一年来，功能区“1园9镇”的科技产业交融越来越频繁，科技要素向功能区各镇外溢的效果也越来越明显。比如，园区华中科技大学工业技术研究院已成功与大岭山等镇共同打造“华科城”系列孵化器，实现科技创新、技术转移和产业孵化的服务输出；华南工业设计研究院与横沥镇共建模具设计与制造中心、模具信息服务中心；松山湖高新区拿出120亩稀缺土地资源支持周边镇龙头企业在松山湖建设研发总部，大岭山镇拓斯达、石龙镇众生药业已成功进驻，寮步镇寮科智能智造项目已签订入园协议，石排镇精丽项目也在积极筹备入园。
结合水乡片区实际，水乡功能区去年正式启动对东莞西站单元（包括望牛墩单元、洪梅单元）、麻涌站单元和道滘九曲单元共9221亩的土地整备。在招商引资方面，水乡功能区开启组团招商模式，加强对功能区5镇的招商统筹。建立水乡功能区招商信息库，统筹各镇招商资源，制作宣传短片和招商手册，统一对外交流和招商宣传，实现精准招商及项目快速流转；积极组织功能区5镇参加市级重大招商活动，由管委会主要领导带队赴北京、上海、香港、深圳等地，大力推介水乡投资环境，吸引大批企业意向投资水乡。
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改革如何驶向“深水区”
可以说，这是对东莞具有重大意义和深远影响的改革，是东莞把握粤港澳大湾区建设重大机遇、加快建设“湾区都市、品质东莞”的迫切需要，对于重塑东莞体制机制新优势，推动高质量发展，实现我市治理体系和治理能力现代化，具有重大意义。
以水乡功能区为例， 经过一年探索，其坚持继承和创新相统一、重点突破和系统集成相统一，初步框定了市直部门、功能区与镇的职责定位，搭建了统筹运行机制，做了一些过去各镇想做而做不了的事，办了一些过去各镇想办而办不成的事，充分证明了优化市直管镇体制具有强大的生命力和显著的优越性，是行得通、真管用、有效率的治理体系。
接下来，东莞的通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革如何驶向“深水区”，尤其是在全球疫情蔓延对东莞经济造成影响的背景下，如何向更深更广领域持续拓展？
松山湖高新区管委会相关负责人表示，接下来将在总结2017年以来实施松山湖片区统筹联动组团发展的基础上，突出抓好规划共商、平台共建、项目共谋、城市共融、环境共治、交通共联、配套共享、政策共通等工作，努力在推动功能区更高质量发展中走在前列，为全市提供可复制、可借鉴、可推广的“松山湖经验”。
水乡管委会相关负责人表示，接下来继续通过先行先试、大胆创新，牢牢把握“三区”叠加的重大历史机遇，深入推进优化市直管镇体制改革，利用水乡片区的区位交通优势和低成本发展优势，挖潜有效解决土地资源约束问题，努力探索连片“工改工”在规划体系、改造模式、产业扶持、监管机制等方面的改革“新路子”，形成拓展产业空间、推进产业转型的成功经验，为全市乃至全省制造业供给侧结构性改革提供借鉴和参考。与此同时，着力打造“高效水乡”服务品牌，进一步简化办事流程，提高行政服务效能，全力保障开工项目按时保质建成投产，为实现功能区“一年打基础、两年开新局、三年统筹发展态势不可逆转”的改革目标，助力打造“湾区都市、品质东莞”贡献水乡力量。
东莞市乡村振兴专家顾问、市社科院助理研究员胡青善认为，东莞的区域统筹探索，使各镇街（园区）改变了过去“单打独斗”“各自为战”的模式，“握紧拳头”“合作共赢”的局面逐步形成。通过强化功能区统筹优化市直管镇体制改革，基本实现“一年打基础”的目标，改革取得初步成效，有效激发了市直管镇体制活力。然而，也要看到改革过程中存在的不足之处，才能在探索中不断完善和改进。比如，工作起步阶段面临着转型磨合的阵痛、部分事权划分有待进一步理顺、功能区统筹项目的谋划还不够深入等。
胡青善表示，当前，全球疫情蔓延，对东莞经济造成持续的影响，一方面要坚持用全面、辩证、长远的眼光看待发展问题，另一方面要正确地把握、稳妥地应对当前经济发展面临的形势和挑战。
“比如，各功能区、战略平台坚持多方共享利益机制来高位统筹土地，支持东莞企业增资扩产和招引新项目。”胡青善说，而功能区自身则应以成立一周年为契机，进一步优化市、功能区、镇三者之间的权力构架，理清关系，使“两级政府、三级管理”政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位，使市权、区权、镇权相互补充、相互促进、相得益彰，激发市优化直管镇最大的改革优势，推进东莞基层治理体系现代化。
首席记者 李金健/文 记者 程永强 郑志波 通讯员 谢建成/图
