区域力量：“园区+镇区”开启区域统筹新篇

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　　2012年底，虎门港与沙田镇实现港镇合一；2014年底，依托投资600亿元粤海项目的银瓶新区横空出世；2015年初，长安镇与长安新区实现统筹发展。连续三年以来，东莞以这种园区+镇区的改革组合，开启东莞区域统筹的新模式。

　　在过去30多年的改革历程中，东莞形成了“一镇一品”的特色镇域经济模式，创造了令人瞩目的“东莞奇迹”。然而，在镇域经济迅猛发展的同时，其土地、能源、产业布局及城镇规划等瓶颈日益凸显。近年来，通过区域经济统筹来达到发展目的，既在调整的过程中让人看到改革的红利，又尽量避免改革带来的阵痛，已经成为东莞推动新一轮发展的奇招。

　　区域间合并及统筹，可实现资源整合，取长补短，互促发展。东莞统筹区域发展，加强区域合作，是与时俱进的科学选择，也将成为未来东莞乃至国内全面开展区域统筹发展的范本。东莞治下这么多镇街与园区所组成的，就像一个神秘的“魔方”，如何旋动重组，事关这个城市未来的发展生命力。

　 　A 模式 新型城镇化推进一体化

　　“一中心四组团”城市格局，成为东莞区域统筹发展的常态。镇街、园区如何找准自身定位，并以此优化顶层设计，加强城市规划和建设，实现全方面协调发展，需要继续探路。

　　事实上，东莞镇街过往的“各自为政”存在不少问题。中山大学岭南学院教授林江曾在调研时发现，长安镇与长安新区或存在“两张皮”，两地本来就在同一地区，但长安新区直属东莞市政府，长安镇对其发展无权干涉。尽管多年的改革发展，长安镇奠定了雄厚的经济基础，但当地眼下同样面临传统产业转型升级滞后、自主创新能力不足、土地开发利用过度、优质人才流失、城市与产业融合脱节等现实挑战。

　　“长安镇与长安新区现在面临的问题，可能正是当年沙田镇跟虎门港面临的问题。”在林江看来，虎门港与沙田镇毗邻相对，但之前一直都是分开治理，很多矛盾无法协调时就需要上级政府介入协调解决，使得协调沟通的成本很高，还存在征地拆迁难等一系列矛盾，制约了彼此的发展，但在统筹合并之后都得到了缓解。因此，这种模式如果能复制，就解决了长安与长安新区的问题。

　　林江表示，长安镇是东莞的经济重镇，也是规划中西南组团的重要组成部分，现能与长安新区合并，势必会为长安的发展提供诸多便利，也会成为长安镇经济发展的新亮点，无形中强化西南组团的概念，符合东莞全市统筹发展的思路。

　　放眼全国，随着经济全球化和区域经济一体化的发展，城镇密集区发展正面临基础设施重复建设、环境污染严重、行政区划分割各自为政等突出问题，在城镇密集区实行区域统筹发展的重要性和紧迫性不言而喻。而强化主体功能区和经济区规划的区域统筹模式，无疑是破题之举。

　　种种迹象表明，东莞这一轮的选择，与整个国家正在加速推进改革，迎来新一轮改革发展大潮不无关系。2014年底，东莞市委审议并原则通过《中共东莞市委东莞市人民政府关于全面推进新型城镇化发展的决定》，提出未来东莞将实行“一中心四组团”的发展格局中，可能每个组团都将有至少一个园区或经济区成为重要拉动力量。

　　2014年11月初，东莞市发改局发布《关于建设东莞粤海银瓶合作创新区征求意见公告》，谢岗镇将有一个91.04平方公里的新区横空出世，依托投资600亿元的粤海项目，继松山湖、虎门港、生态园等园区之后，成为东莞创新“又一区”。

　　粤海项目作为一个月亮级的巨无霸项目，早在2012年底被引入之时，就被寄望以新型城镇的方式进行建设。当时广东省经信委党组书记赖天生在谢岗调研刚刚落户的粤海项目，提出：“粤海项目不仅要立足于一个园区的规划，还要再造一个新型城镇，以此推动产业化，让产业工人也享受到市民的待遇。”

　　东莞市发改局解析，粤海产业园的规划从一开始就纳入了“城镇化思维”。2012年，东莞市政府与粤海控股集团就谢岗镇17.4平方公里的区域探索开展合作。“在此基础上，经过省市多次论证调研，各方征求意见，决定选取谢岗镇镇域91.04平方公里作为银瓶创新区的范围。”

　　“还有很重要的一点，这块土地开发建设潜力巨大，银瓶创新区总体开发强度较低（约为18.0%），土地后备资源较为充足。”东莞市发改局解析，这个银瓶创新区将以汽车制造、现代物流等产业为方向，不仅仅以“一个产业项目”，而是以“一座城”为目标进行综合建设。

　　B 路径 “港镇合一”成为区划调整突破口

　　翻看虎门港和沙田镇此前的合并经历不难发现，由于涉及原有利益格局及主要领导干部调整，港镇合并在合署办公上耗费了不少时间。如今，沙田镇虎门港按照中心镇的模式形成7办7局9分局的行政架构，改革雏形初具。

　　雄关漫道真如铁。对于如何将园区与镇区有效地粘合到一起，东莞最初的经验来自于港镇统筹。2012年底，一个消息颇为引人关注——东莞市委同意虎门港与沙田镇统筹发展，虎门港党工委书记与沙田镇党委书记由同一人担任，虎门港管委会主任与沙田镇镇长由同一人担任。这不仅意味着酝酿多年的“港镇合一”的设想成为现实，对于向来以“诸侯经济”著称的东莞，其未来城市格局或将迎来更多变化。

　　早在2008年2月召开的东莞市市委理论学习中心组解放思想学习讨论会上，在讨论虎门港上市融资时，就提到可考虑实行“港镇合一”。此后，官方在不同场合都透露过“港镇合一”的愿景，也因此一直被外界寄予厚望，认为是东莞全市区划调整的突破口。

　　经过多年酝酿及筹划，“港镇合一”最终从外界的推力，转变为镇区与园区统筹发展的动力。在2010年提出的一体化发展战略中，就明确表达虎门港和沙田镇唇齿相依，利害与共，将来的发展方向是“港镇合一”。而在虎门港及沙田镇的未来五年规划中，也不约而同地提及“由港口经济带动地方经济实现全面繁荣”的战略愿景。

　　东莞市委书记徐建华曾提出，以新型城镇化为突破口，加快港镇一体化，关键是要实现港镇统筹发展，做好统筹发展这篇文章。翻看虎门港和沙田镇此前的合并经历不难发现，由于涉及原有利益格局及主要领导干部调整，港镇合并在合署办公上耗费了不少时间。如今，沙田镇虎门港按照中心镇的模式形成7办7局9分局的行政架构，改革雏形初具。

　　工作分工方面，镇港两边的班子分工实行“一杆到底”，人员全部调整合并，镇港所有工作一起研究部署。机制完善方面，在组织人事机制上，统一按照同等标准、同等要求公开开展选人用人工作，统一开展镇港年度考核工作，统一理顺党员管理体制；在工资待遇标准上，镇港干部职工工资待遇享受同等标准；在行政工作机制上，沙田镇已开始承接简政强镇事权事项，镇港按照统一办事程序、统一收费标准的原则，全面规范和统一镇港行政工作机制。

　　随着近年来港镇统筹发展提速，其在实际层面积累的现实经验与具体操作，显然让后继者有迹可循，奉为参照。在2014年11月18日召开的东莞市新型城镇化工作会议上，徐建华首次对外透露，东莞已入围国家新型城镇化综合试点名单，其中虎门镇、长安镇将试点行政管理创新和行政成本降低的新型设市模式。此后，有关长安及虎门将如何做好试点引发各界猜想。

　　今年1月7日，元旦前夕，东莞市对长安镇和长安新区党政主要领导岗位进行调整。调整后，长安镇委书记何绍田兼任长安新区党工委书记，长安镇镇长郭荣新兼任长安新区管委主任，长安镇与长安新区的政府部门着手合署办公。这意味着，继虎门港与沙田镇实现港镇合并后，东莞在区划调整上又将迎来新一轮重磅改革，长安镇与长安新区的合并可谓站在一个全新的历史机遇风口。

　　在完成主要领导调整之后，镇区之间政府职能部门合并将成为摆在两地统筹发展面前的首要命题。对此，长安镇和长安新区的合署办公参考此前虎门港和沙田镇合并的经验及做法，加快推进该项工作。有来自长安方面的人士认为，由于长安新区建设年限较短，机构部门较少，加之有港镇合并的经验可借鉴，长安镇与长安新区机构合署办公面临的难度应该没有港镇合并时所面临的阻力那么大。

　　从目前来看，合署办公可谓是东莞对于试点新型城镇化的探路先锋。首先，合署办公打破了传统按照行政区划划分的行政管理体系，为行政体制变得更为灵活，精简，或将更有利于深化区域行政体制改革。其次，从行政管理效率看，镇区合署办公后，势必将有效整合现有较为分散的资源，减少长期以来由于分开治理形成的高昂的沟通协调成本，促进行政成本的降低。

　 　C 效果 形成1+1>2的叠加效应

　　经过多年来探索，从经济发展、社会管理、成果共享等多方面、多层次创新体制机制，形成新的发展合力，“统筹发展”的思路贯穿始终、逐步形成共识。

　　对于区域统筹发展这一大命题而言，一元化领导、一体化管理仅仅是镇区合署办公迈开了第一步。如若要真正形成一加一大于二的叠加效应，未来还须在产业规划、基础设施建设对接、经济社会管理、资源与利益协调等领域全盘考虑。

　　回头来看，将长安镇与长安新区统筹开发，是东莞市委、市政府的重大决策部署。基于长安新区突出的区位优势、便捷的交通条件和稀缺的土地资源，市委、市政府高度重视新区的规划和建设，市委书记徐建华、市长袁宝成等市领导多次专门组织会议，研究新区发展问题。

　　徐建华曾明确指出，必须深化对现阶段长安新区发展的重要性和地位作用的认识，既要把新区作为东莞转型升级、科学发展的新引擎，更要放到新一轮开放型格局、开放型经济体制建设和区域竞争的高度上去谋划。袁宝成则表示，要将长安新区打造成为东莞转型升级、科学发展的重要引擎和未来经济发展的新增长极。

　　事实上，统筹后的优势已经日益凸显，经济社会发展势头相当迅猛。统筹两年多来，镇港生产总值年均增速超10%，税收年均增速超25%.今年一季度，镇港主要经济指标均实现较快增长，其中GDP同比增长8.7%，财政收入同比增长15.4%.虎门港集团集装箱吞吐量实现两年翻一番，目前正全力加快11个驳船泊位建设，提升港口吞吐能力。

　　统筹以来，沙田镇虎门港确立了建设“生态港湾新城”的总体目标，基本完成镇港概念规划，镇港经济呈现持续快速发展态势。港口物流尤其是虎门港集团集装箱吞吐量快速增长，带动东莞全港进入亿吨大港行列，港口辐射效应日益凸显。其中临港产业链条进一步延伸和完善，产业集聚发展，大项目引进势头良好，年招商项目超百亿元，项目建设稳步推进。

　　在新型城镇化中，徐建华认为要从六个方面统筹港镇发展。实现港镇统筹发展首先是统筹思想认识。统筹发展，不是简单的一元化领导，不是虎门港吃掉沙田，也不是沙田吃掉虎门港，不是“两张皮”。徐建华说，沙田镇要认识和虎门港统筹发展意味着拥有了一个重大平台，虎门港要认识到和沙田镇的统筹发展意味着有一个强大后方。市委、市政府立足港镇长远发展，先统筹领导班子，虎门港工委书记和沙田镇党委书记由一人担任，虎门港管委会主任和沙田镇镇长由一人担任，并在此基础上推进港镇的一体化管理。

　　此外，实现港镇统筹发展，还应该在基础设施、产业等规划，建设时序，社会和经济管理，土地和人力等资源及利益上实现统筹。“历史总是向前发展，”徐建华指出，镇港在经济发展战略上站在了较高位置，舍得投入，镇港要找准定位，按“强港口、兴产业、育新城”发展思路，积极参与珠江口东岸港口产业带战略，把这片土地谋划好、发展好，“相信它将成为东莞一道靓丽的风景线！”

　　经过多年来探索，从经济发展、社会管理、成果共享等多方面、多层次创新体制机制，形成新的发展合力，“统筹发展”的思路贯穿始终、逐步形成共识。而在民间，相比政府机构合并等宏大命题，群众更加关注镇区统筹发展能否帮助基层解决更多实际问题。顺应城镇化、市场化的步伐，统筹可以说是东莞应对变化的某种呼应，这套组合拳也将在未来释放改革红利，开启发展新篇。