区域统筹发展再造“新东莞”

来源: dg.southcn.com

　　2015年1月22日，中共东莞市委十三届五次全会召开。东莞提出了“三个走在前列”的目标。

　　东莞要推动经济结构战略性调整，努力在实施创新驱动发展战略上走在前列。东莞要加快发展以新技术、新产品、新业态、新模式为标志的“四新经济”，着力打造大学创新城创新发展引擎、水乡特色发展经济区协调发展引擎、银瓶合作创新区融合发展引擎、长安新区蓝色发展引擎、生态产业园绿色发展引擎。

　　东莞要全面深化改革，努力在推动重点领域改革突破上走在前列。今年东莞改革重点围绕完善现代市场体系建设、打造法治化国际化营商环境、构建创新驱动新机制、共享发展成果的机制建设等领域，深入推进市属园区统筹发展体制改革等重点领域和关键环节改革，使改革真正成为引领新常态的新动力、新优势。

　　东莞要构建对外开放新格局，努力在实施21世纪海上丝绸之路战略上走在前列。东莞将主动对接融入广东自贸区建设，承接自贸区的溢出效应和制度红利，进一步深化莞港澳、莞台合作。

　　纵观“三个走在前列”，从五大引擎到市属园区统筹发展体制改革到对接自贸区，东莞始终将区域经济统筹发展摆在重要位置。

　　正如东莞市委书记徐建华所言，区域统筹发展、一体化管理是今年市委的核心工作。生态园与松山湖统筹发展、长安镇与长安新区区镇合体，这两大平台承载着东莞创新发展、深化改革的重要任务。

　　从2012年东莞统筹水乡地区发展战略，到水乡特色发展经济区，到虎门港与沙田镇、长安新区与长安镇、生态园与松山湖统筹发展，东莞正逐步从“诸侯经济”迈向“区域经济”，从“经济区”概念统领资源优化配置，为改革创新贡献新的“东莞经验”。

　 　一 走向区域经济

　　东莞镇街看准时机发展特色产业，形成了“一镇一品”的镇域经济，然而其土地、能源、产业布局及城镇规划等瓶颈日益凸显。在此背景下，发展区域经济迫在眉睫。

　　改革起潮，风云际会。在改革开放后很长一段时间里，东莞的镇街看准时机发展特色产业，形成了“一镇一品”的镇域经济。其中，虎门镇各大服装品牌旗下有3万多家专卖店遍布全球，全镇服装产值规模接近500亿元。不产一根羊毛的大朗镇把毛纺业发展得风生水起，年产羊毛衫超过12亿件。

　　然而，在东莞镇域经济迅猛发展的同时，其土地、能源、产业布局及城镇规划等瓶颈日益凸显。

　　这种“诸侯经济”下，物流、资金流、信息流主要在行政区内流动，基础设施建设各自为政，协调性差，产业结构同构，出现低水平重复建设，资源利用效率低，宏观经济效益差。这成为区域分工协作和空间结构优化的重大桎梏。

　　2012年5月，徐建华在谈到区域规划调整时坚定了改革的决心。此后，他多次表示，调整区划的目的是实现资源配置效益的最大化，主要是市场资源，可以先从经济角度去规划，考虑同类型区域的统一规划，产业错位布局，减少恶性竞争。而各区域之间的政府职能协调问题可能随着一体化进程最终会水到渠成。

　　国际国内的经验也都表明，“经济一体化”比“行政一体化”具有更强的吸引力和行动力。

　　1949年1月，前苏联等6国成立“经济互助委员会”，形成了世界上第一个区域经济一体化组织。其后，世界上出现了三次区域经济一体化高潮。欧洲经济联盟、北美自由贸易区、亚太经合组织等区域经济组织成为各成员方适应经济竞争、防范经济风险、加快自身发展的重要手段。

　　在国内，既有珠三角、长三角城市群的成功经验，也有武汉“1+8”城市圈、长株潭一体化的探索实践。

　　这些都成为东莞探索同类型经济区域一体化的先行经验。2012年5月21日，在中共东莞市委十三届二次全会上，水乡地区试点主体功能区建设规划写入了“六个东莞”建设意见中。市城乡规划局开始着手出台相对完整的研究成果。这意味着东莞“同类型区域经济一体化”进入实质操作阶段。东莞在水乡地区探索主体功能区制度改革，以经济区域概念加强资源要素整合，推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。

　　 二 再造“新东莞”

　　水乡特色发展经济区是东莞探索跨区域统筹发展的新尝试，是东莞发展的三大经济增长极之一，也是东莞落实珠三角规划纲要“九年大跨越”城乡统筹发展的重点工作。

　　改革开放以前，水乡地区是东莞的鱼米之乡、富庶之地。改革开放以后，由于受地势低洼、地块分割、交通不便、投资成本相对较高以及农保地政策约束等多种因素影响，在工业化进程中逐渐被东莞其他片区拉开差距，成为经济发展相对落后的地区。

　　随着传统增长模式遭遇发展瓶颈，以及近年来省市大型交通基础设施在水乡地区的密集布局，水乡地区滞后发展的劣势日益转化为跨越发展的比较优势——这里地处珠三角中心腹地，毗邻广州开发区，珠三角3条城际轨道线及东莞市域轨道R1线将在水乡地区望洪枢纽站交会，加上已建、在建、拟建共6条高速公路贯穿域内。此外，水乡地区特色明显，农田湿地成片，生态滨水空间可塑性强，文化资源和休闲旅游资源丰富。

　　长期以来，东莞各镇街百舸争流，“诸侯经济”逐渐壮大；在外部，东莞坐拥“位于广深之间”之区位优势，理应享受到左右逢源的好处。可实际上，深圳对东莞山区片和沿海片的辐射可圈可点，而水乡片接受广州辐射则相对较小。

　　在这样的大背景下，水乡经济区是东莞市委、市政府统筹全市经济发展的创新性战略谋划。水乡经济区更强调市场的决定性作用，通过利益协调、统筹发展实现资源优化配置。

　　水乡特色发展经济区是东莞探索跨区域统筹发展的新尝试，是东莞发展的三大经济增长极之一，也是东莞落实珠三角规划纲要“九年大跨越”城乡统筹发展的重点工作。徐建华说，水乡地区不是东莞的“自留地”，而是省里的“责任田”，要站在全省实现“三个定位、两个率先”的高度来谋划发展，将水乡地区打造成省发展的新增长极之一。

　　人们能够深切感受到，水乡的圆梦之旅正在步步推进。继总规发布后，规划具体实施方案明确了八大任务。水乡地区将通过八大任务的坚决落实，缔造出“新水乡奇迹”。

　　八大任务包括推进水乡特色生态系统的治理、修复、保育和建设；推进基础设施一体化建设；推进水乡特色产业体系建设；统筹推进城乡一体化发展；推进水乡特色文化资源的保护与利用；推进社会各项事业发展；推进机制体制创新；推进区域紧密合作等。

　　 三 更多统筹模式

　　在具体实践中，水乡经济区的“镇街+镇街”模式外，东莞还探索了“园区+镇街”和“园区+园区”模式。

　　随着统筹水乡地区发展战略的逐步成型和实施，相关各镇街都逐步改变观念，不少地区在公开场合明确表示，要将区域经济一体化作为发展方向。

　　而在具体实践中，除了水乡经济区的“镇街+镇街”模式外，东莞还探索了“园区+镇街”和“园区+园区”模式。

　　虎门港沙田镇正是“园区+镇街”的典型之一。

　　2012年底，东莞市委同意虎门港与沙田镇统筹发展，虎门港党工委书记与沙田镇党委书记由同一人担任，虎门港管委会主任与沙田镇镇长由同一人担任。

　　2013年初，徐建华提出，港镇统筹发展，一元化领导、一体化管理只是第一步，未来要在产业规划、基础设施建设、建设时序、经济社会管理、资源和利益六个方面统筹发展，实现港镇一体化。

　　2013年3月29日，在虎门港、沙田镇召开港镇中层干部工作会议上，虎门港党工委书记、沙田镇委书记、镇人大主席邓流文首次提出，沙田、虎门港将按照中等港口城市的规模和“前港后区”的总体布局，树立“大港区”理念，凸显“水韵”特色。形成与深圳前海、广州南沙分工合作、优势互补、三足鼎立的战略格局。

　　2013年10月，镇港行政体系改革方案于10月10日正式获东莞市批复。镇港概念规划已基本完成中期成果编制，公安、交警、外经、招商、城建、规划、纪检、组织人事等16个部门合署办公，并分为3个办公场所，沙田镇政府大楼作为行政办公楼，虎门港大楼将作为经济发展服务楼，沙田行政办事中心将作为群众办事楼。

　　两年多以来，镇港一体的“生态港湾新城”雏形渐现。

　　2014年底至2015年初，长安镇与长安新区合署办公，“园区+镇街”模式进一步推广。而几乎同一时间，松山湖与生态园也实现统筹发展，形成了“园区+园区”的新模式。

　　分析人士认为，东莞紧挨广州南沙、深圳前海两大自贸区区域。在南边，长安镇与长安新区的统筹发展，很大用意在于尽快调整格局，以便更好更快地享受自贸区发展所释放出的地缘辐射力。而在西边，虎门港、沙田镇与南沙仅有一水之隔，港镇统筹，事实上也为承接南沙的大发展带动做好了各方面基础。同时，尽管东莞在首轮广东自贸区的申请中遗憾落选，但就在前不久全国人大代表到东莞调研“保增长、调结构、促转型”期间，松山湖管委会主任殷焕明便表示，松山湖将打造科技创新型自贸区，促进创新资源更方便流动。生态园的加入，势必将为松山湖在承接自贸区红利外溢中增添新筹码。

　　 四 大组团城市格局

　　东莞进一步强化“经济区”概念，弱化“行政区”意识，在“一中心四组团”的城市格局基础上，构建差异化的空间经济板块，形成“中心突出，组团发展，快速连通，生态隔离”的空间格局。

　　在2014年1月5日召开的东莞市

　　“两会”上，徐建华指出，只有市区和沿海的发展，没有山区和水乡的崛起，东莞就不能叫高水平崛起。山区片和水乡地区要“两翼齐飞”，这两翼崛起了，东莞才能高水平崛起。1月13日开幕的东莞市委十三届四次全会上，东莞市委、市政府再次明确，要以水乡特色发展经济区为试点，推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。东莞将构建中心区以及西北组团、西南组团、东北组团、东南组团的“一中心四组团”城市格局。

　　同年4月8日《东莞市城市总体规划（2016—2030）》编制工作动员会议举行，新一轮城市总体规划编制工作正式启动。会上提出要完善组团式城市发展规划，按照“一中心四组团”的城市格局，推动城市空间从分散到集聚、从多组团到大组团转变。东莞进一步强化“经济区”概念，弱化“行政区”意识，在“一中心四组团”的城市格局基础上，构建差异化的空间经济板块，形成“中心突出，组团发展，快速连通，生态隔离”的空间格局。

　　目前，各组团大框架已经明确。其中，中心组团定位为高品质城市中心，建设全市的政治中心、经济中心、商贸中心、文化中心和创新中心。西北组团定位为水乡特色发展经济区，建设国家水乡生态文明建设示范区，粤港澳优质生活圈的特色区域，珠江口东岸产业优化发展先导区，穗莞战略合作重要平台。西南组团定位为滨海新城，建设临海发展的新区域、珠江口国际湾区的重要支点。东北组团定位为产城融合发展的示范区。东南组团定位为对接深圳现代产业发展集聚区。

　　尤为值得一提的是，东莞将创新城乡规划编制体系，从以镇街为主导编制规划转变为以市为主导，逐步上收镇街控制性详细规划编制权。东莞此项改革是从长远的、战略的高度谋划东莞的发展，推动城市功能升级和布局优化，促进城市健康可持续发展。

　　东莞将编制土地统筹整合规划，打破城乡和行政区划界线，集中财力采取政府收购、成片改造等方式统筹成片建设用地。同时，结合土地利用总体规划中期评估大力开展空间腾挪，整合连片土地打造大型重点项目承接平台。

　　此外，东莞将探索土地资源统筹开发与利益平衡机制，推进规划发展权和开发建设权分离。即市统一掌控规划发展权，镇街主导开发建设权，实行土地规划发展权和开发建设权分离。在这一开发模式下，引导镇村共同开发战略性新兴产业、先进制造业、都市农业、现代服务业，实现土地开发收益权三级共享，逐步形成集约建设、统筹发展格局。

　　东莞对区域统筹模式的探索具有其示范意义。东莞以市场为导向，对相对落后的水乡片进行一体化统筹，以经济联动推动资源共享。而区域内的统筹与优化配置又带动了整个区域的发展。从而形成整体结构合理、聚集功能和辐射带动功能良好的增长体系，通过增长极之间的彼此关联、协调，形成空间上的“聚集—扩散—带动”的波浪式发展特点。

　　这种发展模式能够在同一时间统筹多个区域发展，既减少“摊大饼”式发展可能带来的弊端，而且能统够筹和带动全市和各级各类区域实现快速、健康发展。尤其对于“诸侯经济”发展弊端初现的东莞，其影响与意义不言而喻。

　　城市发展规划领域的权威人士认为，随着经济全球化和区域经济一体化的发展，我国城镇密集区发展正面临基础设施重复建设、环境污染严重、行政区划分割各自为政等突出问题。在城镇密集区实行区域统筹发展的重要性和紧迫性不言而喻。因此，东莞统筹区域发展、加强区域合作，强化主体功能区和经济区规划的区域统筹模式，是与时俱进的科学选择。