南京首例“学区划分案”二审维持原判

法制网记者马超

3月21日，备受公众关注的南京“学区划分案”——家长顾某诉南京市建邺区教育局重新划分施教区一案，在江苏省南京市中级人民法院开庭审理。法院当庭作出终审宣判：驳回上诉，维持原判。这也就意味着，顾某的孩子不能在离家最近的小学就读，而是要到相对较远的学校就读。

二审中，上诉人顾某诉称：一审判决没有查明被上诉人整个施教区的划分行为，尤其是上诉人周边小区和小学施教区的事实；没有认定被上诉人组织公众参与研讨会和专家论证会的具体事实，该两次会议不公开透明，参会人员没有代表性，划分施教区草案也未通过网络和社区张贴的方式向公众广泛征求意见，故一审在事实认定上是错误的。

同时，被上诉人划分和调整施教区的标准模糊，没有法律依据；在划分学区时所考量的因素，没有明确的适用位阶；将摸底工作委托给没有行政执法权的小学进行，未做到同步规划、同步建设、同步交付，对施教区的划分和调整未能真正“广泛听取意见”，未公布是否存在跨学区择校生问题，以及这些名额不就近分配的原因，属行政行为程序违法，且在法律适用上亦错误。

二审中，围绕上诉意见和理由，双方进行了辩论。南京中院审理认为，被诉行政行为认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确，亦不存在明显不合理，故作出上述判决。

【法官说法】

庭审结束后，主审法官就本案争议的焦点接受了记者的采访。

一、 原审认定事实是否正确

法院认为，根据《中华人民共和国义务教育法》第七条第二款规定，县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。《江苏省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》第九条第二款规定，县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模，并向社会公布。确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。

根据本案已查明的事实，建邺区教育局委托辖区内各小学对2015年入学的适龄儿童数量进行调查摸底后，根据建邺区学校分布及适龄儿童数量、分布状况划分施教区，分别召开建邺区义务教育招生工作公众参与研讨会以及建邺区义务教育招生工作专家论证会，对本年度小学入学方案征求意见，并在作出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》后，将该办法及附件上网公示，符合上述规定。

二、被诉行政行为程序是否合法

关于顾某上诉提出建邺区教育局委托学校摸底调查，且未能“广泛听取意见”，属程序违法的意见，法院经审查认为，建邺区教育局委托学校对适龄儿童的数量和分布情况进行调查摸底，是其行政职权的对外委托，仅为事务性的数据采集工作，亦不发生权利义务的变动，法律法规对于该类事项的委托并无限定性规定，故建邺区教育局委托学校调查摸底并不违反法律规定。关于“广泛听取意见”程序，现有的法律法规对“广泛听取意见”的具体操作步骤及程度没有明确限定。

本案中，建邺区教育局组织了公众参与研讨会、专家论证会以征求公众对于小学入学方案的意见，参与人员包括了人大代表、政协委员、各街道工作人员、各社区教育咨询委员、部分家长代表等，人员类别较多，已较为充分地涵盖了与施教区划分行为相关的社会各类人员，应认为符合“广泛听取意见”的程序要求。

“广泛听取意见”程序的设立目的系为保障及监督行政行为依法作出，充分吸纳公众意见，但无法确保行政机关在作出行政行为时将所有利害关系人均纳入“听取意见”的范围，故上诉人仅以其法定代理人未能参与研讨会以及研讨会、论证会中未出现不同意见为由，认为建邺区教育局未做到“广泛听取意见”，法院不予支持。

三、被诉行政行为是否明显不当

关于顾某上诉提出被诉行政行为不合理的意见，法院经审查认为，被诉行政行为划分施教区的方式确实存在一定的不合理性，会造成部分适龄儿童未能被安排至离家最近的学校入学，但由于建邺区目前教育资源不均衡、适龄儿童及学校分布不均匀、街区形状不规则等因素，“就近入学”本身并不意味着直线距离最近入学。对顾某而言，其户籍地至南湖三小的实际距离虽非直线距离最近，但并非过远。

对适龄儿童群体而言，建邺区教育局目前所确定的施教区划分方式能兼顾学校布局、适龄儿童数量和分布、地理状况等因素，是一种相对合理的划分方式，能保证适龄儿童整体上实现“就近入学”。

教育行政部门所作关于施教区划分方案的行政目标应为公共利益的实现，本案被诉行政行为虽未能完全满足上诉人的利益诉求，但其在尽可能满足个体利益的前提下，综合考量社会整体现状，兼顾了社会公共利益的实现与个体利益的维护，符合行政权行使的基本价值取向。

因此，被诉行政行为对施教区的划分符合建邺区教育现状，符合义务教育全员接纳、教育公平、就近入学原则，不属于法律规定的“明显不当”情形。

四、保障适龄儿童受教育权利问题

根据法律规定，适龄儿童有受教育的基本权利，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，教育部门应依法履职，保障儿童受教育权的实现。当前确实存在不同区域间以及区域内部教育资源不均衡的状况，无法保证每一适龄儿童享受教育资源的绝对公平。教育行政部门在这一现状下更应通过合理划分施教区、严格依法行政来保障适龄儿童受教育的权利，最大限度实现受教育权的公平性与合理性。

本案中，被诉行政行为虽然证据充分，程序合法，亦不存在明显不合理，但应注意到其合理性尚有提升空间。由于施教区划分涉及适龄儿童、少年受教育权这一基本权利的保障问题，因此，教育部门应尽可能在今后的施教区划分工作中进一步完善程序，提升合理性。

教育部在今年年初发布的教基一厅[2016]1号《关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》中对于如何科学确定划区方式、合理确定片区范围等提出了指导性意见，教育行政部门在今后的工作中应予以充分考虑，更加充分保障适龄儿童、少年的受教育权。