南方日报：淡水河清清几许 跨界治污活水来
深惠交界处的一座污水处理厂边，孩子们脱光衣服在清水中嬉戏
编者按
美丽的南粤大地，数百条河流纵横交错，像母亲的乳汁滋养着我们。但因种种原因，广东一些地区也面临着严重的水污染，对加强生态文明建设提出了严峻的考验。
中央历来高度重视生态文明建设。中共中央政治局会议近日审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，这是生态文明领域改革的顶层设计，奏响了保护生态最强音。习近平总书记反复强调，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。国务院先后出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《水污染防治行动计划》，在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管，启动严格问责制，铁腕治污成为“新常态”。
绿水青山就是金山银山。省委书记胡春华多次要求，要严守环保底线，在加快发展的同时把住环保门槛，加大治污力度，坚决防止产生新的污染。广东在环保建设上动真格。2013年，广东决定实施“南粤水更清行动计划（2013—2020）”，在未来8年投入1187亿元治水。去年8月，广东加大力度向“水污染”宣战，锁定广佛跨界河流、茅洲河、练江、小东江“四河”作为整治重点。“四河”是珠江口西岸、珠江口东岸、粤东和粤西地区污染最严重的跨市河流，长期以来一直都是广东河流污染整治的难点。“四河”整治与人民群众的切身利益息息相关，更关系到珠三角优化发展、粤东西北振兴发展的深入推进，只有加强源头治理、重典治理、综合治理，广东的江河才能焕发出更强的生机。
水是生命之源、生产之要、生态之基。这些年，广东已在淡水河、石马河的跨界治理上探索了一些独特的经验，值得推广。为总结梳理先进地区的治水经，激发全社会共同治水的责任感，为“南粤八年水更清”打下坚实基础，近日，南方报业传媒集团联合省人大环资委、省环保厅等部门及相关专家学者兵分多路，明察暗访，今起推出“跨界治水AB面”大型系列报道，敬请垂注。
策论
蜿蜒淡水河，青青草又生。历经8年跨界治污的淡水河在不少方面实现了蝶变。
作为省级层面最先统筹推进的跨界河治污项目，淡水河挣扎与重生的历程，是一个饶有意味的样本，它折射出广东在经济发展与环境治理之间的博弈与平衡——它的污染史，与珠三角地区初级工业化年代恰相吻合。污染增量与城镇规划之间的严重失衡，“先污染、后治理”，让包括淡水河在内的诸多河流，承受了难以荷载的环境压力。
而在生态优先理念愈受推崇的新时期，淡水河治污得到了省市各级的高度重视与强力推进。朱小丹省长多次强调淡水河污染整治的重要性，并在2014年省政府工作报告中要求推进淡水河跨界污染综合整治，省人大常委会亦是连续8年重点督办整治工作。
令人欣喜的是，淡水河治污不仅阶段性成效明显，更开拓出堪称样本的跨界河流整治经验。这是一个由省级统筹层层推进、跨区域协作逐渐深入、区域内部分工合作的三级协同网络。它不仅为淡水河的蝶变筑造了基础性的机制架构，亦在环境治理之外为跨区域协同发展提供了新视角。
然而，污染容易治水难。我们不应回避的是，淡水河虽历经艰难跋涉，但水质仍未出现根本性改善，在近段时间甚至出现反弹。这为构筑整治工作的长效机制敲响了警钟——在省级层面的督办重心逐渐转移之后，如何保障各地对淡水河治污的持续高度重视？当治污工程逐渐向精细化推进之时，基础性设施的完善与升级如何突破资金与机制的瓶颈？在深惠“插花地”的现实问题仍然突出的当下，如何加速联合治污的纵深推进？
这一系列的问题指向，如何进一步拓展跨区域协作的广度与深度？
其一，是广度的外延。比如在各地财政投入的基础上，能否设立跨流域的环保合作基金？针对共性的污染源、需要两地合作的建设项目，通过环保基金开展联合治理，既提高资源利用率，亦在一定程度缓解基础设施的资金瓶颈。
由此而更深之，地方政府是否可以逐步推行环境治理的“管办分离”，深化政府部门与市场主体的合作？以深惠两地的财政资金为依托，组建或委托专业化的市场主体，甚至考虑引入第三方行业组织、民间组织，推进全流域的污染治理与环境监督，逐步消除行政区划的边界阻隔。
其二，是深度的拓展。在技术层面上，是否可以建立跨流域的电子信息平台，实现深惠两地在日常监管、环保执法、准入审批、部门联动等方面的信息共享，打通跨界部门横向协调的信息壁垒？
从制度层面而言，跨区域合作的根本性问题在于缺乏法律形式的规范。跨界环境治理与经济发展、城市规划的综合互通，以及跨界双方的权利义务、责任分担、费用分担等具体问题，都需要法律法规予以明确和规范。在此方面，历来引风气之前的广东，能否再领先一步？
A04-A05版采写：南方日报记者 李书龙
实习生 刘敏 韩林莹 发自深圳、惠州A04-A05版摄影：南方日报记者 鲁力
专家访谈
黄诚宽 广东省人大环资委副主任委员曾凡棠 环保部华南环境科学研究所水资源研究中心主任
“两河”治理经验被提炼进国家方案
自省人大重点督办淡水河跨界整治工作以来，淡水河水质出现明显改善，其整治历程亦涌现出诸多跨界治理的样本经验。
省人大环资委副主任委员黄诚宽和环保部华南环境科学研究所水资源研究中心主任曾凡棠，都多年持续跟踪淡水河的整治工作。
黄诚宽认为，在淡水河整治工作中，跨行政区域河流污染治理的制度机制初步形成。曾凡棠则表示，“两河”流域的整治措施与“水十条”的思路一脉相承，其治理经验已经被提炼进入国家方案。
广东跨区域治理机制初步形成
南方日报：自2008年淡水河跨界治污强力推进以来，整治工作取得了哪些成效？
曾凡棠：10多年前，我在淡水河做调查，河水又黑又臭，熏得人头晕。现在，河水黑臭现象基本消除了。其实早在2012年，“两河”（淡水河、石马河）水质考核指标就已经达到或优于阶段性的整治目标，没有达到目标的主要是氨氮等生活污染指标。
2013年，华南环科所对“两河”流域整治工作开展第三方评估，连续7天在16个重要断面进行现场监测。调查结果表明，淡水河考核断面的化学需氧量、氨氮、总磷等污染综合指数均有所降低，一年降幅在2.7%到41.2%之间。这表明淡水河大部分河段的水质有明显改善。
黄诚宽：在硬件建设方面，淡水河流域的环境基础设施进一步完善。据不完全统计，2008年以来，深圳、惠州两市投入淡水河污染整治资金超过220亿元，流域新增污水日处理能力106万吨，增加2.7倍。淡水河流域所有镇污水处理设施全部建成，流域污水处理能力均已超过实际污水排放总量。先进的环境管理体系也得到建立健全，国控、省控、市控污染源全部实现在线监控。
在源头治理方面，“两河”流域从2008年开始实施流域限批，有效控制了水污染项目建设，全流域累计淘汰重污染企业约351家，约占总数的2/3，原地保留的重污染企业全部完成清洁生产审核。“两河”流域全部划定为禁养区，该区域非法畜禽养殖业陆续被强力清拆，共淘汰非法畜禽养殖场1032家、清理生猪62.7万头。
在制度建设方面，跨行政区域河流污染治理的制度机制初步形成。建立健全了省政府跨界河流污染整治工作联席会议制度、区域环保合作和联防联治工作机制、整治工作问责制、治污“河长制”等制度，用制度保障各项整治工作的有力和有效推进。建立健全了环保定期会商、环保准入、联合执法、界河水质监测、养殖业联动清理、环保应急监测等多项区域环保合作和联防联治工作机制，努力实现合力治污。探索出“治污+环境整治+生态修复+土地整备+建设开发”的综合治污模式，增强了整治工作的全面性、有效性和可持续性。
流域综合治理治污与开发双赢
南方日报：在专业化治理层面，淡水河综合整治工作有哪些突出经验？
曾凡棠：我认为主要有四条突出经验。一是通过科学的规划引领科学的治污。有的城市这几年开展了10多项水环境整治研究，以考核断面水质达标为核心，对以往的规划方案做了系统的梳理和完善，强化工程任务跟水质改善之间的关系，在大量研究的基础上制定更加科学的方案，为科学理性系统治污打下坚实的科学基础。
二是更加突出流域统筹综合治理。比如按照流域污染系统控制的思路，全面推进布局减排、结构减排、工程减排、管理减排等措施，不是头痛医头、脚痛医脚。有的城市将流域治理跟开发结合起来，通过治理带动产业结构转型或流域开发，释放高污染低效率的土地空间，提升土地价值，实现了治污跟开发的双赢。
三是因地制宜选择实用的技术，治污技术不搞“一刀切”。比如有的地区土地很贵就用膜法，而有些村镇则用人工湿地等要求比较低的技术，对控制量大面广的污染发挥了很好效果。
四是创新治污问责和投入保障机制。创新了污染设施治理，专业化和市场化运营，保障了水环境的长治久安。有一些村镇用以奖代补，解决了欠发达地区污染处理厂的运行问题。这些经验对其他河流治理都非常有推广价值。
今年4月出台的《水污染防治行动计划》提出，要强化环境质量目标管理，未达到水质目标要求的地区要制定达标方案。淡水河的很多做法与“水十条”强化环境质量目标管理的思路是一脉相承的。我最近牵头制定国家层面的《水体达标方案编制技术指南》，“两河”流域的很多治理经验已经被提炼到国家方案中。
党委政府高度重视是治水之本
南方日报：从2008年开始，淡水河治污由省级层面统筹推进，这对整治工作产生了哪些积极影响？
黄诚宽：首先是省委、省政府和流域各市党委政府高度重视，是整治工作取得成效的根本。自2008年省人大常委会重点督办淡水河治污工作以来，时任省委书记汪洋多次就“两河”污染整治问题作出重要指示，要求各方共同负起责任，给流域老百姓一个满意的交代。胡春华书记也充分肯定“两河”污染整治工作，要求加快和加强全省河流污染整治。时任省长黄华华、现任省长朱小丹多次作出
部署和指示，把“两河”污染整治工作列为全省“十大民生实事”。
二是省人大的积极监督，为整治工作取得阶段性成效打下了基础。2008年以来，省人大常委会把淡水河污染整治作为省两届人大常委会监督工作的重中之重，与深圳、惠州一起，推动淡水河污染整治阶段性目标任务基本完成。
全力治污需要社会共同努力
南方日报：对于下一步的整治工作，您有哪些建议？
曾凡棠：首先，淡水河治污目前存在一个瓶颈，截污系统的精细化水平还有待提高，污水处理设施也要进行提标改造。针对于此，各市还需要进一步强化责任，加大投入，优先完善污水处理厂配套管网，切实提高污水处理设施运行负荷和进水浓度，加强对污水处理厂运行管理和环境监管，确保出水水质稳定达标。
这里的关键是投入。应该说，在河流治污领域，技术早已不是难题，关键是要有资金支撑。这不仅需要政府的支持，
也需要社会各界的努力。比如污水处理费的标准问题，一些欧洲国家的污水处理费在总体水费中占比很高，但我们调查污水处理费往往有较大阻力，这可能与大家觉得看不到水质改善有关。这其中，如何在各方之间做到平衡，确保基础治污设施有长效资金支持，是一个问题。
其次，治污“河长制”的全面推进落实也很关键。在国内一些城市，治水工作的责任人已经落实到地方一把手，治水成效与政绩考核直接挂钩。在广东，也需要各市进一步明确市、县、镇之间的交接断面，由相应级别的党委、政府主要负责人分别担任“河长”，制定更加严格的治污考核办法，通过问责、奖罚、舆论等手段，落实地方政府对辖区内环境质量负责的法定责任。
江河档案
淡水河是东江的二级支流，河长近100公里，流域面积885平方公里，由深圳市汇入惠州市西枝江后流进东江。
淡水河途经深惠两市诸多工业化城镇，上世纪90年代开始，流域人口一度以年平均超过20%的速度增长，重污染企业成倍增加，生活污水日排放量最高峰时超过100万吨，水质逐步由Ⅲ类恶化成劣Ⅴ类。
自2008年以来，淡水河治污成为省人大及其常委会监督工作的重点之一。在省市各级的高度重视和大力推动之下，淡水河治污渐显成效，大部分河段水质明显改善，污染综合指数显著降低。
总策划:莫高义 陈耀光 张东明 房庆方 王更辉
总统筹:王垂林 黄诚宽 郎国华 梅志清 邓红辉 孙国英 张翼飞
执行：胡念飞 周志坤 赵杨 谢庆裕 徐林 刘江涛 辛均庆