研究机构：从25号文发布看国务院从善如流气度

去年12月以来，国务院关于取消和清理地方税收优惠政策的“62号文”弄得地方和外资焦头烂额，投资者抱怨政府说话不算数，地方政府抱怨国务院文件让他们被迫违约，甚至有台商抱怨，62号文可能引发世界上最大的政府违约诉讼纠纷。安邦智库（ANBOUND）研究团队对这一政策进行过持续跟踪。我们在基层地方调研后多次在研究简报中建议，执行62号文应该保持政策弹性，一是考虑地区差异，不能搞全国性的“一刀切”；二是在执行中应该新老划断，为全国公平市场的形成留出过渡期。

随着这些意见反馈到国务院耳中，高层政策部门开始考虑政策调整。今年“两会”期间，国务院部门就开始透出政策执行时可能会有弹性的信息。此后李克强总理在福建视察时又给台商吃了一颗定心丸，称会考虑过去承诺给台商的优惠政策。日前，国务院又发出了《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）（简称“25号文”），对62号文的内容进行了大幅修订，相关调整内容如下：

一、国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。二、各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。四、各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。五、“62号文”规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。

虽然安邦研究团队一直建议政府执行62号文时保持政策弹性，但国务院做如此大的转弯仍然让人有些惊讶——25号文的内容不仅搁置了62号文的主要政策内容，还暂停了对地方税收优惠政策的清理工作。在短短5个月内出现两个几乎完全相反的政策，的确让市场感到意外。安邦研究团队在向一位地方市委书记（安邦客户）提供咨询服务时沟通了此事，这位书记表示，25号文的出台真正体现了（中央）实事求是的精神和开明的态度，“很受鼓舞”。根据我们的调研，大多数地方政府都会因为25号文而松一口气。

客观来看，25号文的出台有利于新常态下的地方短期发展和招商引资，使得地方的政策得以平稳延续。但与此同时，也让市场看到了国务院出台相关政策时具有较大的波动性。对任何一届政府来说，在半年之内以一个政策否定了另一个政策，这是比较罕见的。在我们看来，这可能与决策咨询过程中的调查和研究深度有关，也与决策部门对中国经济形势的判断有关——可能并未预料到新常态下的经济下行压力有如此之大。

对于地方政府来说，近半年来受制于62号文的地方优惠政策及执行，重新获得了空间，地方可以继续以税收优惠政策来推动招商引资。不过，与过去相比一个很大的不同是，现在地方财政状况已经今不如昔，尤其是土地出让收入大幅减少，这对于需要依靠地方财力去支撑的优惠政策来说，很可能出现“有心无力”的局面，即地方政府有心优惠，但政府财政已经没有能力了。

25号文反映了国务院“从善如流”的气度和实事求是的精神，也显示出政府决策时的波动性。虽然相当一部分优惠政策得以继续实施，但对新常态下的地方政府财力是一个考验。（贺军）