以问题为导向的法院改革才是真正的司法改革
以问题为导向的法院改革才是真正的司法改革
——全面深化人民法院改革暨“四五改革纲要”专家研讨会综述
来源：人民法院报第五版
3月3日，中国法学会组织召开全面深化人民法院改革暨“四五改革纲要”专家研讨会。来自北京大学、清华大学、中国人民大学等多所高校的专家学者参加研讨。与会专家高度评价了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（即修订后的法院“四五改革纲要”），并从解决影响司法公正、制约司法能力问题的角度，对如何深化司法改革提出了许多意见建议。专家们认为，以问题为导向的法院改革才是真正的司法改革。
关于纲要的总体评价
中国法学会副会长、中国法学会学术委员会主任张文显认为：纲要方向明确、思路清晰，既贯彻了十八大、十八届三中、四中全会精神，体现了中央关于司法改革的顶层设计，也从人民法院的实际出发进行了适当的延伸、拓展和细化。纲要比较好地体现了问题导向，集中反映了司法领域的基本矛盾，也就是人民群众日益增长的多元化高质量的司法需求，与我们国家现行的司法体制、司法权力运行体系、法院的司法能力、司法的保障能力等等相对滞后的矛盾。纲要对这些问题的认知和把握是比较清晰的。改革目标提出建成中国特色社会主义审判权力运行体系，与四中全会提出的建设中国特色社会主义法治体系相契合。改革的顶层设计和任务推进要建立在人民群众广泛参与的基础上。要加强对改革理论基础的准备，充分吸收学界研究成果。
中国政法大学终身教授应松年认为：纲要有几大亮点：一是突出强调了司法公正，提出的许多改革举措都有利于防止外来干预。二是突出强调了司法规律，改革举措的设计和推进非常符合司法规律的要求。三是突出强调了改革重点。纲要对法官制度提出了许多重大改革举措，目前法官人才流失的情况比较严重，这些问题需要通过改革下力气解决。
清华大学法学院教授周光权认为：纲要提出的改革举措主旨明确、内容全面、措施得力、亮点频现，谋篇布局得当，没有回避目前审判权运行中的弊端，没有绕着困难走，充分体现了最高人民法院攻坚克难的勇气。纲要在通过审判改革实现司法公正这一价值目标方面所做出的各种努力值得关注。首先，是推进以审判为中心的诉讼制度改革，力求防止一些案件在没有达到“案件事实清楚、证据确实充分”的法定要求时“带病”进入庭审。其次，下决心取消不符合司法规律的考核指标，这有利于法官独立冷静裁判案件、防范冤假错案。最后，建立非法干预审判活动的记录、通报和责任追究制度，这对于落实宪法保障人民法院依法独立行使审判权具有实质意义。
中国人民大学法学院教授陈卫东认为：纲要提出7个方面65项改革举措，其涵盖的改革范围之广、改革内容之丰富，都是空前的，表明了法院全面深化司法改革的决心和毅力。未来，贯彻执行好这些改革举措对于落实司法改革任务，全面推进依法治国，建设公正高效权威的社会主义司法制度具有重大意义。其亮点主要体现在：
一是牢牢把握住体制改革和工作机制改革的关系。纲要既有推动法院独立于省以下地方的体制改革，也有推动“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权力运行机制建设。体制改革和工作机制改革相辅相成，有助于确保改革实效。
二是紧紧抓住司法改革的核心关键。深化司法改革的核心目标是建立公正高效权威的社会主义司法制度。就法院层面的改革而言，要达成该目标应当紧紧围绕“独立、责任、公开、职业”这几个关键词来进行。纲要很好地体现了这一点。例如，司法管辖制度的建设、法院内部关系的调整等等都属于依法独立行使审判权层面上的改革，法官办案责任制、司法惩戒机构的设置等属于责任层面的改革，法院庭审公开、审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开则属于公开层面上的改革，法官员额制、法院人员分类管理都是职业化层面上的改革。可见，纲要抓住了司法改革的核心关键，并以此为基础构建了法院改革的蓝图。
三是妥善处理好司法改革的主要矛盾。从整体上看，司法改革涉及几组主要矛盾，主要是：其一，法院与地方党政的关系；其二，法院与侦查机关、检察机关之间的关系；其三，法院内部不同审级法院之间的关系；其四，法院内部审判组织之间的关系；其五，法院与当事人之间的关系；其六，法院与辩护人、诉讼代理人之间的关系；其七，法院与社会公众之间的关系。从这个层面来看，司法改革的任务非常艰巨，要处理好这些不同的关系需要极大的司法智慧与政治智慧。纲要关注到上述矛盾，并提出有针对性的改革举措。司法管辖制度、人财物统一管理等方面的制度改革主要就是针对法院与地方党政的关系而言的；以审判为中心的诉讼制度改革的核心内容就在于正确处理法院与侦查机关、检察机关之间的关系；审级制度改革是处理不同审级法院之间关系的重要改革举措；主审法官办案责任制、审委会制度的改革则是处理法院内部审判组织之间关系的应对措施；案件受理制度的改革、人权司法保障、裁判文书说理、涉诉信访制度改革等等都是为了正确处理好法院与当事人之间的关系；依法保障律师履行辩护代理职责，落实律师在庭审中发问、质证、辩论等诉讼权利则为正确处理法院与辩护人、诉讼代理人之间的关系提出了改革方向；而陪审制度改革、司法统计、司法公开制度改革有助于改善司法与社会公众之间的关系。
四是尊重和体现了司法规律。司法改革需要尊重司法规律，这是由司法权自身的性质所决定的。只有尊重司法规律的改革，才能够具有可持续性。“审者不判、判者不审”是司法工作中违背司法规律的一个顽疾。纲要根据中央司法改革的精神，提出了完善主审法官、合议庭办案责任制，健全院、庭长审判监督机制，改革审判委员会工作机制的各项具体举措，这是尊重司法规律的重要体现。
中国青年政治学院教授王新清认为：以问题为导向的法院改革才是真正的司法改革。司法改革必须要搞清楚目前法院到底有什么样的问题，还要分清主次，突出重点。目前法院面临三大重点问题：一是法院独立审判的问题。外部干预以各种形式包括隐性形式出现，内部审判责任主体不清晰。二是法院内部人力资源配置问题。法院科层化比较严重，真正从事审判工作的一线法官人数不足。三是诉讼程序不合理问题。四是法官承担的非审判性事务太多。纲要提出的改革举措关注到法院改革目前存在的问题，具有很强的针对性。最高人民法院要承担历史责任，关键要落实好改革，一定要把主要精力放在改革具体落实上。改革措施的具体方案还要抓紧出台，尽快找出重点，广泛听取各方面意见。通过改革注意纠偏，比如法官责任倒查追究要看具体如何搞，既要落实中央决定，又要尊重司法规律。注意解决现行法律规定和司法改革举措衔接，比如法官选任制度与人大任免制度，充分发挥遴选委员会功能作用。
北京师范大学法学院教授刘荣军认为：纲要有三个方面的重大举措值得肯定。第一，有利于推进开放性法院建设。从改革举措看，可以分为三个方面：一是法官选任制度的改革，将法官人选范围扩大到律师、学者和其他法律专业人才，体现了法官来源的多元化和开放性。二是强化法官与律师的沟通。在现代法治建设中，律师作为代表私权的一方，与代表公权的法院、检察院同属法律职业共同体。大家分工不同，但在追求司法公正的目标上却是统一的。这一点，在纲要中体现得特别明显。三是司法服务平台的建设，包括审判流程公开平台、裁判文书公开平台、执行信息公开平台等，表明了法院在信息开放性方面的进步。
第二，有利于将依法独立公正审判原则制度化。主要表现在：一是健全和完善主审法官、合议庭办案责任制，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。二是健全院、庭长审判管理机制和审判监督机制。三是改革审判委员会工作机制。四是健全法官履行法定职责保护机制。这些措施，有利于改变“审者不判，判者不审”的局面，而省级以下地方法院人员统一管理改革，可以从外部防止对人民法院依法独立行使审判权的不当干预。
第三，有利于防止滥用自由裁量权。主要表现在：一是强调以审判为中心。二是严格实行证据裁判规则，所有事实必须由在法庭上出现的证据予以证明为基础。三是充实和保障当事人及其代理人在诉讼活动中的权利，强调当事人在事实调查方面的主导作用。
关于改革的具体问题建议
陈卫东认为：下一步重点是如何细化和如何落实。例如人财物省级统管，法官员额制与中国审判组织和诉讼制度的关系，法官遴选委员会和法官惩戒委员会的设置，审判权和执行权相分离，建立以审判为中心的诉讼制度，等等，都需要专门加强研究，认真总结试点经验，提出具体可行的方案。
北京大学法学院教授陈瑞华认为：要解决好法院管理体制改革问题，既要强调避免地方干扰建立省级人财物统管体制，又要注意防止法院省级统管改革后可能造成的法院垂直领导或管理的倾向。人民法院要废除违背司法规律的考核排名制度，这是尊重司法规律的做法，改变行政化色彩和行政化思维。要认真研究错案责任问责制，对法官行为的追责应当强调行为不法而不是结果不法。
中国政法大学教授顾永忠认为：此轮司法改革一些举措直接或间接涉及到了最高人民法院，当前最高人民法院要注重解决法律统一适用问题，调整民商事案件级别管辖制度。要加强司法统计研究和司法统计数据的公开，为司法决策和司法研究服务。
中国人民大学法学院教授范愉认为：这次司法改革推出的许多改革举措对自身权力和利益的限制比较明显。比如推行司法公开，建设阳光司法，都是社会欢迎的。按照司法规律办事，也必然导致对司法资源配置的重新要求，使司法朝着更符合司法规律的方向发展。推行法官员额制改革，有利于进一步加强法官职业化和精英化。
中国社会科学院法学研究所研究员王敏远认为：四中全会提出以审判为中心的诉讼制度改革，这次在意见中得到体现，这是司法改革的关键之一，对促进司法公正特别是刑事司法公正具有重要意义。以往的经验教训表明，只有刑事审判真正发挥其发现和纠正刑事侦查、起诉中的错误的功能，才能有效预防和避免冤假错案；以审判为中心的诉讼制度，也是刑事审判能够充分发挥其功能，从而实现司法公正的诉讼体制性基础。
周光权认为：最高人民法院改革方案所绘制的蓝图很好。但知易行难，要将纲要贯彻好、落实好，今后面临的困难超乎想象。这主要是中国社会处于剧烈转型期，目前涌入法院的社会矛盾重量大、解决难度大，改革和发展过程中新增的很多矛盾还会继续涌入法院，这就要求法院一方面要有足够的力量去应对这些矛盾，另一方面还要在纠纷解决过程中对自身进行改革，将审判队伍规模缩小，司法改革面临的难度可想而知。另外，审判制度发展过程中的很多消极面，是长期累积起来的，试图通过一次改革来完成，也不现实。但改革只能是迎着困难上，开弓没有回头箭。建议最高人民法院在今后工作中，进一步细化改革方案，增强意见的可操作性，增加一些具体的改革措施。
一是，纲要提出，按照案件全程留痕的要求，对于领导干部干预司法活动、插手具体案件的相关信息均应存入案件正卷。要实行好这项改革措施，建议制定具体、有力的保障措施，防止因审判人员履行这种记录职责而被有关领导以种种理由、种种方式“穿小鞋”，搞“秋后算账”，最终让办案人员即便受到干预也不敢吭声，进而导致这项改革举措落空；对领导干预具体案件的信息和材料在法庭上出示，允许当事人双方辩论；定期向各级人大常委会报告领导干部插手、干预案件的有关情况。
二是，纲要提出要改变“审者不判、判者不审”、层层请示、层层审批现象，以充分司法规律和审判运行规律。但是，如果不切实提高法官物质待遇、社会地位，不加快相关改革进程，只要马儿跑，不要马儿吃草，势必使法官的权利义务不对等，风险太大，职业保障缺乏，最终审理者即便被赋予权力，也不愿意下判，案子还得请示、汇报，让上级替他但风险，改革就会穿（法官员额制的）新鞋，走（请示汇报的）老路。因此，以审判为中心的改革，必须以提高法官的物质待遇、社会地位、职业尊荣感为前提。在这方面，改革意见的规定还比较抽象，很多相关配套措施远未建立，最高人民法院与组织人事、社会保障部门的沟通还需要加强。同时，如何切实健全院长、庭长审判管理和审判监督机制，防止案件审理过程中在堵住“外部人”（领导干部）干预的同时，不出现“内部人”的不当干预，真正“让审理者裁判、由裁判者负责”，彻底解决“审者不判、判者不审”的问题，也有大量需要细化的空间。
三是，纲要提出推动裁判文书说理改革。但是，如何落实这一改革意见，还需要建立相关配套制度，例如，建立司法研修制度，法学毕业生走出校门后，必须接受一年以上的实务培训，增强实践经验，仅仅靠师傅带徒弟的方式，跟着感觉走，法官说理能力的增强就是疑问。同时，在实务培训中，必须增强培训实效，培养法官操控庭审、引导当事人形成争点并围绕争点进行辩论的能力，因为只有诉争当事人之间充分辩驳，问题才能充分展示出来，法官的充分说理才有基础。
四是，司法改革是一个系统过程，牵一发而动全身，不是法院一家能够完成的，因此，审判改革必须得到公安机关、检察机关、律师界朋友的理解和支持，所有法律职业共同体成员都要服从和尊重法律，要形成维护公正高效的司法权威的共识。建议最高人民法院在今后对改革措施进行细化时，多注重听取不同法律职业共同体的意见，吸收其合理观点，以法律和司法权威为最大公约数，推行分歧最少、共识最大的审判改革。
刘荣军认为：一是进一步研究审判权运行的内在规律。审判权是被动的权力，应当适度消极行使，尤其是不能超越当事人权利行使。诉讼是一项特殊活动，有一定的发生周期，不能超越法律规定和客观规律去片面追求效率。二是进一步明确上下级法院之间的关系。法院可以分为一审法院、二审法院、终审法院或再审法院，“上下级法院”的说法不够严谨。最高人民法院应当合理确定不同层级法院之间的职能定位。三是进一步强化法官职业保障。良好的职业保障，是提升职业尊荣感、吸引优秀人才的重要基础，中央应当下决心推进法官专业职务序列改革，建立与法官专业职务序列配套的薪酬制度。
关于改革路径的意见建议
范愉认为：改革应当注意差异性，一方面大家都强调司法改革应当加强顶层设计，但中国情况复杂，也应当考虑其差异性问题。
北京大学法学院教授潘剑锋认为：纲要内容系统全面，层层推进，主要任务规定得很具体、很丰富，具体任务紧紧围绕了司法规律。应当建立相对完整的民事诉讼证据规则，目前规则是相当零碎化的，不系统。要解决好四级法院功能定位问题，明确不同审级功能、不同审判程序边界。要加强裁判文书说理，关键在于如何规范化。改革必须面对如何与法律相协调的问题。改革要积极协调立法部门，推动涉及改革问题相关立法修改。改革的关键问题还是要落实，要确定纲要的实施路径，比如具体目标、改革进度、责任部门、完成改革时限、没有按时完成时的补救办法及责任。要加强对改革的领导，每一项改革都要有落实、有跟踪、有评估。
北京师范大学法学院教授熊跃敏认为：与前三个改革纲要相比，四五改革纲要提出的目标和任务的设定上有难度，有挑战，有突破，充分彰显了全面贯彻中央司法改革措施的勇气和决策，是非常不容易的。建议进一步明确司法改革的重点、难点和完成的时间节点，使各项改革举措落到实处。
(作者：荆龙 责任编辑：杜淑琴）