四中全会清理反腐“法外之地”
马怀德
中国政法大学副校长、中纪委特约监察员。图/CFP
十八大以来，中国共产党通过强化中央巡视、开通网上举报、践行八项规定、开展群众路线教育实践活动等一系列举措，依法依纪严惩党政公职人员的腐败腐化行为，赢得了广泛的民众支持和普遍的国际赞誉。
十八届三中全会提出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。
本周在北京召开的十八届四中全会专题研究“依法治国”。分析人士预料，反腐败法治化、制度化将成为中国共产党进一步着力解决的问题。
持续两年的“反腐风暴”成绩卓著，出台“八项规定”、反对“四风”、加强中央巡视组巡视……十八大以来，中央始终以“零容忍”的态度惩治腐败，一大批腐败分子被清除出党员干部队伍，并受到党纪国法的惩罚。但当前，党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙，对一些贪腐行为法律的刚性约束还不够硬实。
一位受访专家对新京报记者表示，如何治理上述“法外之地”，使党纪与国法、行政规定与法律条文之间“无缝对接”，可能将是四中全会探讨的议题之一。
A06版-A07版采写/新京报首席记者 王姝
10月11日，距离十八届四中全会召开还有9天。中纪委在这一天内宣布两名省部级官员被调查：国家行政学院常务副院长何家成和江苏省原省委常委、秘书长赵少麟。至此，十八大以来被调查的省部级及以上官员已达50名。
据新京报统计，2003年至2011年近10年间，落马的省部级官员共计72人。而十八大至今不到两年，在省部级官员防腐这一项上的成绩已相当于过去十年的70%。
中纪委特约监察员、中国政法大学副校长马怀德和中纪委特约监察员、中国人民大学廉政建设研究中心主任周淑真等受访专家认为，十八大以来的高压反腐，致力于打造“不敢腐”态势；正在召开的四中全会将就如何筑牢“不想腐”、“不能腐”的机制，谋篇布局，“用法治思维和法治方式反腐，中央领导早已明确方向，法治反腐已提上日程”。
【新方向】
用法治思维和法治方式反腐
“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。”2012年11月15日，当选中共中央总书记当天，习近平在十八届中央政治局常委与中外记者见面会上如是说道。
一场影响深刻的反腐战役，由此展开。
两月后的2013年1月22日，在十八届中纪委二次全会上，习近平对反腐作出进一步部署，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”
在福建省人大常委会法制工作委员会主任、福建省纪委原副书记张大共看来，习近平的上述要求，确定了法治反腐新方向。
在《关于法治反腐的思考》一文中，张大共提出，新中国成立以来的反腐，经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐、法治反腐四个时期。
他逐一分析了前三个时期的“软肋”：运动反腐，依靠大规模的群众运动惩治腐败，但腐败是个慢性病，解决起来不可能一蹴而就；权力反腐，容易因领导者的改变而改变，因领导者注意力的转移而转移；制度反腐，党纪政纪大多缺少与其配套的具体规定，在实际操作中缺乏强制性和约束力。
“法治反腐是制度反腐的新超越”，张大共称，“通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件和程序，使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败，从而达到减少和消除腐败的目标”。
清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为，反腐方向的调整，反腐战略目标也随之转变。
他认为，直到十八大才首次明确提出反腐战略目标：“建设廉洁政治”，做到“干部清正、政府清廉、政治清明”。“一直在反腐，却始终无法控制腐败蔓延势头的严酷现实表明，敢于提出这样一个明确具体的目标，肯定是一个极大的挑战，难能可贵”。
北京大学法学院教授姜明安对新京报记者说，国内首个反腐法治研究机构、反腐败司法研究中心已于今年6月成立。姜明安和中国政法大学终身教授陈光中、中国社科院荣誉学部委员李步云等法学泰斗，担任反腐败司法研究中心的顾问。同时担任顾问的还有中纪委常委和最高法、最高检的高层领导，“阵容强大，足见中央对反腐法治研究的重视”，姜明安说，设立该机构的宗旨之一就是加强反腐立法，研究反腐刑事司法政策和策略、依法反腐司法职能。
【新路径】
治标是为治本赢得时间
也是在2013年1月22日的十八届中纪委二次全会上，当习近平提出“用法治思维和法治方式反腐”的要求时，中纪委书记王岐山对反腐路径作出了具体部署，“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。
反腐研究专家李永忠接受新京报记者采访时说，“治标为治本赢得时间”的“灵魂”就在于四个字，“赢得时间”。
“为长远的治本规划赢得时间，为解决腐败呆账和存量赢得空间”，李永忠表示，“政治体制改革、金融体制改革和纪检监察体制改革，都在推进过程中，因此不可能以治本为主，治标是权宜之计，权宜就在于赢得时间”。
李永忠、马怀德、周淑真、任建明等受访专家都认为，十八大迄今的反腐效果，已达成了“治标为治本赢得时间”的战略初衷。
不到两年50名省部级及以上官员落马，既有中央政治局前常委，还有军队前高层，“‘打虎拍蝇’的力度改革开放以来前所未有，”上述受访专家评价说。
马怀德、周淑真认为，从“八项规定”、“反四风”，到《党政机关厉行节约反对浪费条例》；从中组部六号文件明确“裸官”任职“负面清单”，到31个省区市全面推进的“裸官”排查调岗，以及国务院正在推进的行政审批制度改革，陆续取消和下放的632项行政审批事项，“都是从制度层面，根除诱发腐败的土壤”。
上述受访专家指出，纪检系统作为反腐主力，此前存在“双重领导”等问题。三中全会提出的纪检体制改革方向，即“两个‘上’为主”，查办案件的事权和干部提名的人权“上提”；“两个全覆盖”，即中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖，巡视工作全覆盖，“突破了纪检体制的障碍，强化了纪检部门的独立性”。
据新京报记者了解，三中全会确定的纪检体制改革方向，中纪委已细化为7个主要任务，并制定了“2017年基本完成”这一时间表。以其中的“双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委领导”任务为例，中纪委已选定河北、浙江、河南、广东、陕西5省和国资委、商务部、海关总署3个部委为试点，要求试点单位查办腐败案件直报中纪委。
【再出发】
党纪国法之间“无缝对接”
前不久，群众路线教育实践活动“成绩单”和今年中央巡视组首轮巡视整改报告相继发布。新华社刊文提出，“透露出强烈信息：反腐将常态化并逐步纳入法制轨道，越来越多的‘法外之地’将被清理”，“党纪与国法、行政规定与法律条文之间还存在一些缝隙，对一些贪腐行为法律的刚性约束还不够硬实”。
新华社文中所提的“法外之地”，即教育实践活动、“反四风”、中央巡视所发现的问题，包括“吃空饷”、“裸官”、“红包”、“奢靡”、“官赌”、“隐形福利”等。
反“四风”中10万余人主动上交“红包”及购物卡、涉及金额5.2亿元，查处2550人，涉及金额2.5亿元，不过处理仍以退还等行政处罚为主。
在“吃空饷”专项整治中，共清理清退“吃空饷”人员16.2万多人，但以清退为主，大多并未入刑。
一位受访专家对新京报记者说，如何治理上述“法外之地”，使党纪与国法、行政规定与法律条文之间“无缝对接”，可能将是四中全会探讨的议题之一，“近两年高压反腐，‘不敢腐’的态势已经形成，四中全会以依法治国作为主题，具体到反腐就是依法反腐、依法惩贪，对习近平总书记提出的‘用法治思维和法治方式反腐’作出进一步安排”。
姜明安也认为，四中全会应该会对加强和完善党内立法作出部署，“强化以法治思维和法治方式，从严治党”。
姜明安称，完善“双规”措施进一步纳入法治轨道，也将提上日程。去年他参加的最高检座谈会，就探讨了纪委如何向检察机关移交官员腐败犯罪案件，“过去主要是由纪委负责，调查完毕、证实涉嫌犯罪，再移送司法机关。这次座谈会透露，今后，纪检办案过程中如果发现官员构成犯罪，就会直接交给检察机关”。
马怀德认为，四中全会应该会探讨的另一个重要议题是反腐的源头立法，“三中全会强调‘必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系’，因此约束权力运行方面的源头反腐法律，应提上日程。比如《行政程序法》、《行政组织法》，信息公开条例上升为信息公开法，以及领导干部个人事项申报公开方面的法律法规。”
“制定从政道德法律约束公务人员”
中纪委特约监察员马怀德表示，一些监督约束权力运行方面的立法应提上日程
■ 对话
应立法监督约束权力运行
新京报：四中全会会成为反腐从治标转向治本的转折点吗？
马怀德：十八大以来的反腐，有四个新特点：一是加大查处腐败案件力度，初步形成不敢腐局面；二是从转变作风入手，注重从源头防腐；三是强调运用法治思维和方式反腐，将过去一些成熟的制度措施，上升为法规规章，增强其权威性；四是注重制度改革创新，比如巡视制度方面的改革，中央巡视组组长一次一授权；纪检体制的改革，“两个‘上’为主”，查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。
四中全会后，会继续十八大以来的反腐方向和原则，一方面保持反腐的高压态势，一方面注重制度建设，走向法治防腐反腐。
新京报：四中全会会对下一步的反腐带来哪些影响？
马怀德：“依法治国”强调的是维护宪法和法律的权威。因此，应该加快完善反腐败法律法规体系，修改现行法律法规，以适应反腐形势新要求。比如《行政监察法》规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”。目前，监察机关与纪委合署办公。三中全会确定了“两个‘上’为主”的改革方向，强化上级纪委的领导，那么“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”条款，就应该相应修改。
此外，三中全会强调，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制”。因此，一些立法特别是监督约束权力运行方面的法律法规，应该提上日程。比如现行的《政府信息公开条例》，没有包括立法公开、司法公开、党务公开等内容，所以应该将其上升为《信息公开法》，扩大适用范围，使权力在阳光下运行。《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》，以及规范官员个人事项申报的申报公开方面的法规，都是对权力运行加以制约和监督的基础性法律，应该纳入立法规划，真正实现权力、机构、职能、责任、程序法定。
制定从政道德法清理“法外之地”
新京报：怎样解决反腐存在的“法外之地”的问题？
马怀德：十八大以来，中央反复强调坚持依法执政、依宪执政，党自身必须在宪法和法律范围内活动。四中全会将进一步树立宪法法律权威，建立科学的法律规范体系和党内法规体系，处理好国法和党规的关系。事实上，这项工作去年就已经启动。去年5月，党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》出台，其中就提出了明确要求：制定党内法规应当遵循“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”等原则。
目前党内法规和法律适用对象与范围不尽相同，具体到“吃空饷”、“红包”等“法外之地”，虽然达不到贪污受贿的刑事立案标准，属于道德层面的问题，不适合通过法律予以调整，但可以由党内法规加以约束。
为有效约束党员以外公务人员行为，今后可以制定《公务人员伦理道德法》，对公务人员作出规范。制定从政道德法律，也可以解决“道德不能立法”的问题。
新京报：我国有制定《公务人员伦理道德法》的考虑吗？其他国家对从政道德是如何规定的？
马怀德：学界一直有这样的呼声，但是并没有列入立法规划。实际上，通过制定行政伦理方面的法律，规范和约束公务人员的行为，这已经被不少国家采用。美国、韩国、日本、中国澳门等国家和地区都制定了这方面的法律。比如澳门，普通人可以随时进入赌场，但是公务人员只允许春节期间进入赌场，其他时间涉足赌场就属于违法。
现阶段不宜对反腐体制作大调整
新京报：有学者呼吁设立国家反腐总局，整合纪检机关、检察机关反贪部门、预防腐败局等各方面的反腐力量。你怎么看？
马怀德：设立国家反腐总局的呼声一直存在。去年三中全会前，中央政治局会议宣布要改革党的纪律检查体制时，就有一些学者提出了这样的建议。是否需要设置相对独立的统一的反腐机构，这值得商榷。我个人认为，现阶段正处于反腐的关键时期，四中全会后会继续保持反腐的高压态势，所以现阶段不宜对反腐体制作出大的调整。
新京报：你曾经建议制定综合性的国家反腐败法，四中全会后有必要制定这样的法律吗？
马怀德：是否需要制定统一的综合性的国家反腐败法，这需要探讨。当务之急还是制定源头防腐的基础性法律、规范权力运行方面的法律，也就是刚才提到的《信息公开法》、《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》等。
官员判处死刑少不等于量刑轻
新京报：司法改革被指将是四中全会的主要议题之一。此前，一些贪腐官员的量刑标准，引起了关注。据测算，2001-2011年间，超过100名被查的副部级以上官员中被执行死刑的只有5人，不少人获缓刑。有人认为对一些官员的量刑标准较轻，你怎么看？
马怀德：保留死刑，但严格控制和慎重适用死刑，这是我国的司法原则之一。不能仅凭判处死刑的官员数量比较少，就得出量刑较轻这样的结论。该不该判处死刑，刑法有明确具体的规定。
四中全会应该会对三中全会提出的司法改革方向——“确保依法独立公正行使审判权检察权”，作出进一步部署。“确保依法独立公正行使审判权检察权”，有利于促进包括职务犯罪在内的所有案件，公正裁判。具体到反腐，能有效解决地方腐败案件领导干预司法、重罪轻判等问题，更能避免利用“保外就医”逃避惩处等问题。
新京报：四中全会召开前，另一个讨论热点就是“双规”。来自最高检专家座谈会的消息，对于官员贪腐犯罪，中纪委和最高检计划合并“同类项”，就是纪检办案过程中发现官员涉嫌犯罪，直接移送检察机关。有学者认为，这意味着“双规”有可能淡出。你赞同吗？
马怀德：合并“同类项”并不意味着“双规”会淡出。“双规”推行20余年来，对于腐败案件调查取得突破、破除地方保护主义，起到了积极作用。
现行《行政监察法》规定，“监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”，这是“双规”的法律依据。《刑事诉讼法》也对贪腐等职务犯罪的侦查程序，作出了规范。
纪检监察机关和检察机关合并“同类项”，双方进一步完善对接程序，有利于整合资源，避免“双规”对象泛化等问题。