梁 军：提高国有资本收益上缴公共财政比例的逻辑与路径
□梁军
处理好国有资本收益上缴问题，有利于让发展的成果惠及全体人民
十八届三中全会《决定》中有一句话：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”这句话被学者广泛解读及媒体高调欢呼，被视为全面深化改革的总目标——“让发展成果更多更公平惠及全体人民”的具体体现。
然而，据笔者的观察，社会各界对上述改革举措的关注，仅局限在“百分之三十”这个数字结果上，并不知其然，也不知其所以然。故而有人嘀咕为什么不是百分之五十甚至更多。殊不知，这里蕴含着极其严肃的理论与制度问题。若不予以明确，这“百分之三十”的上缴结果及其上缴过程，却是十分严重的。
我们分“为什么上缴”、“怎么上缴”和“上缴以后怎么使用”三个层面来进行解析。
为什么上缴？
这个问题看似简单，其实很不简单。简单的逻辑是——国有资本属于国家所有即全民所有，产生了利润理应由全民共享。但是，有谁关注到国家财政、国有资产、国有资本相互之间的关系呢？简单地说，国家财政是通过强制性财税征收形成的货币资产；国有资产是包括土地、矿产、森林、河流、海洋等自然资源，还包括政府行政资产如楼堂馆所，以及医院、学校等；国有资本是属于全体国民共同拥有的，为获取收益而投资于工商业，通过公平竞争，所产生的资本红利可实行直接分配的货币或实物等资产的总称。
以上关于国有资本的定义，是对社会主义公有制本源意义上的回归。明确了这个定义，就很容易连带地明确了三者的关系：国家以税收为主体的财政预算，理应对国民基本公共服务实行兜底保障；自然资源等国有资产的使用理应实行公平、有偿的市场化原则，所有收入转入国家财政；以经营性为特征的国有资本理应与政府公权力分离，按照市场经济体制下公司治理的规则公平、自主经营，所产生的收益上缴应做出有别于财政保障的分配及使用设计。
顺着这样的逻辑，回答“为什么上缴”问题——属于全民所有的国有资本，投资到具体的每一独资、控股、参股企业产生利润，向出资人及全体国民分红，理所当然，天经地义。需要注意的是，这个逻辑所依据的是《公司法》及公司章程，是公司必须遵守的市场经济法则，与国家征税的强制行为不是同一个概念。
怎么上缴？
国有资本所遵循的市场经济法则一旦确立，收益上缴的路径便清晰可见了。只要是以公司形态注册运营的国有独资、控股、参股企业,产生了利润,按照《公司法》及公司章程的规定,由公司股东会或董事会决定实施分红方案，向全体国民出资人的代表——国资委上缴资产收益。国资委根据实际情况授意股东会或董事会,对经营业绩好的国企做出多分红的决定,对经营业绩不好的国企做出少分红甚至暂不分红的决定。所有收益上缴到国资委以后，再根据具体情况，由人民代表大会决定投入再生产与转为国民分配之间的合理比例。这个“百分之三十”的目标，是针对国有资本整体而言，不应该变成笼统的针对每一具体出资企业，而且是由国资委以出资人的身份，合情、合理、合法地上缴，而不是通过政府公权力强制性地一刀切上缴。
这样的收益上缴法理路径一旦明确，也顺带解决了当下所有注意力都忽视的一个问题，即收益上缴以后留在企业内部的那部分收益的监管问题。同理，一切都按照《公司法》及公司章程的规定，通过现代企业制度的治理框架实施有效监管，避免现今出现的变相福利开销、盲目投资等问题。
上缴以后怎么使用？
这个问题同样在理论和实践上都未能很好地破题。如上文所言，国家财政本来就应该对国民基本公共服务实行兜底保障。很浅显的一个道理，在一些国有企业占比很少的西方资本主义国家，难道因为缺少了国有资本收益上缴部分，国家就无法提供国民基本公共服务保障了吗？我们以公有制为主体的社会主义优越性究竟该体现在哪里？国有资本收益上缴部分，难道就只有与国家财政合并使用这一条路径吗？为什么国民越来越不关心国企的改革与发展？这难道与收益上缴部分的模糊使用方向没有关系吗？
如果我们回到上述关于国有资本的定义，及其法理的、市场的运行逻辑，以及作为所有者的国民心理预期来分析，就不难推导出实行国民现金分红的结论来。是的，分红。按照一定的、渐进的比例实行国民现金分红。用现金分红来还原国企的属性，还原全体国民所有者的出资人权利，提高国民关心国企、监督国企的积极性，为深化改革争取最大的民意支持；用现金分红来提升全体国民尤其是底层弱势群体的消费能力，扩大内需在国民经济发展中的比重，应对所谓“中等收入陷阱”的挑战；用现金分红来促进共同富裕，体现社会主义制度的优越性，赢得与资本主义竞争的比较优势。
关于百分之三十收益上缴的既定目标，既是当前国企改革理论滞后的一个表象，或许也是认同当前制度监管不力、承认国企利益集团事实存在的一个无奈之举，但更多的是指出了国有资本收益上缴的政策趋势。
《决定》提出，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，“改革收入分配制度，促进共同富裕”，等等，为我们更准确地解读国有资本收益上缴问题，提供了解放思想、理论创新的方向、原则和勇气。
（作者系广东省社会科学院国有资产监督管理研究中心主任）
