国防大学副教授：建议军政军令分开

建国后中国军队历次裁军情况

摘要：从我军深化改革的目标任务看，不仅要改体制，而且要动结构，还要定制度。因此，建立科学高效的领导管理体制，军政军令分开，高级领率机关进行结构调整与优化，实行作战指挥与领导管理两条线十分紧迫。

2015年9月3日举行的中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年大阅兵，已经成为国内外、军内外高度关注的热点话题，也将中国军队变革推向了一个新的起点。

势在必行，呼之欲出——

建立战区联合作战指挥体制

进入21世纪以来，信息化战争形态加速演变，一体化联合作战成为当前世界强军的主要作战形式。

一体化联合作战，具有作战力量多元一体、战场空间多维一体、信息系统多类一体、对抗行动多样一体的独有特征。显然，要打赢这样的一体化联合作战，其关键是要有上下畅通、指挥统一、实现多方力量聚合的一体化联合作战指挥体制。

改革开放以来，经过多轮裁军与精简整编，中国军队在领导指挥体制上取得了很大的成就，但也存在着一些突出的矛盾与问题，制约与影响了中国军队打赢未来信息化战争的战斗力建设。

比如，中国军队现行的指挥体制，不仅存在着指挥层级多、指挥链条长的问题，更存在着联合指挥难、联合训练难、联合保障难的突出问题。一个大战区，平时要组织战区内驻有的陆、海、空和二炮等作战部队进行联合训练，其中的协调难度很大，更不用说在战时进行联合指挥诸军兵种作战。

从根子上讲，中国军队现行的指挥体制，是在机械化战争背景下所建立的模式，已不能适应信息化战争所要求的“扁平网状”的联合作战指挥需求。

习主席主持中央军委工作以来，对于我军指挥体制上存在的问题，做出过诸多深刻论述，强调“联合作战指挥体制是重中之重”，督促全军“要有紧迫感，不能久拖不决”。

因此，中国军队现在就要按照习主席的有关指示，以“联合作战”为枢纽，实现“三联”（联合作战指挥、联合训练、联合保障）。以“联合作战”为推手，带动中国军队管理体制创新。其中，在建立一体化联合作战指挥体制中，酝酿已久的战区联合作战指挥体制的建立，势在必行，呼之欲出。

战区联合指挥体制建立后，主要担负两大职能：一是平时专事训练，根据各战区面对的战略方向以及承担的作战任务，由其负责对战区内诸军兵种作战力量进行联合训练。二是战时专职指挥，由其在战时统一指挥战区内所有作战力量进行一体化联合作战。

军政军令分开，高级领率机关结构调整——

建立科学高效领导管理体制

当今世界主要军事大国，在领导指挥体制上，有的采取军令军政分开的模式，有的采取混合模式。

美军采取的是军令军政分开的模式，即指挥打仗与平时养兵分开。管指挥打仗的，不管军兵种建设等事项；管养兵的，不参与战时作战指挥。如美军高层领导管理体制即军政系统，主要职能是“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设，包括制定国防政策、国防预算、兵力规划，负责部队的行政管理、战备训练、武器装备采购等。

而俄军目前采取的是适度分权的军政军令混合模式。一方面是各军种和其他机构所掌握的作战指挥权向联合作战指挥机构——战略司令部转移，另一方面是联合作战指挥机构（如总参谋部）所掌管的军事行政职能向军种和其他机构转移。

当前，我军领导指挥体制采取的是军政军令合一的模式。因国情、军情等方面的不同，究竟哪种模式更合理，并无一定之规。只要是能实现指挥迅捷灵便、领导管理科学高效多能、作战保障有力的模式，都是好模式、好体制。

我军领导指挥体制目前也存在着一些突出问题。比如，指挥机构臃肿，指挥机构内部设置不合理、部门间职能交叉严重，且多数部门都是负责平时的训练、管理和保障的机构。

因此，长期以来，我军领导指挥体制上存在着两大短板：一是领兵打仗的指挥职能弱化，二是对全军建设与发展的战略管理能力弱化。这与构建信息化战争所要求的“扁平网状”联合作战指挥体制的要求，还有不少差距，也直接制约与影响了对国防和军队建设实施科学的领导管理。

习主席明确指出，“国防和军队改革进入了攻坚期和深水区，要解决的大都是长期积累的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，推进起来确实不容易”。

从我军深化改革的目标任务看，不仅要改体制，而且要动结构，还要定制度。因此，建立科学高效的领导管理体制，军政军令分开，高级领率机关进行结构调整与优化，实行作战指挥与领导管理两条线十分紧迫。

为此，陆、海、空与二炮等诸军兵种可探索脱离作战指挥链，建立各自军种部，主要担负军兵种平时建设与管理职能；在战时，则向各战区联合指挥机构提供合格的部队及各种战斗支援。

腾笼换鸟，体量瘦身——

裁减老旧装备与非战斗人员，编强作战部队

当前，中国军队建设正沿着信息化与机械化复合式发展道路加速发展。但我们也要看到，中国军队武器装备总体水平与世界主要军事强国相比，仍然存在着不少差距：即保持着以二代装备为主、三代先进装备为骨干的武器装备体系，这就意味着中国军队的武器装备中仍然存在着不少老旧装备，亟须淘换。

再次，当前中国军队在数量规模上存在的一个最为突出的问题，就是陆、海、空与二炮诸军兵种比例不合理，作战部队与非作战部队比例不合理，战斗人员与非战斗人员比例不合理，最终带来了官兵比例不合理。

习主席明确要求限期压缩老旧装备数量，为新型作战力量“腾笼换鸟”。这就要求以编强作战部队为重点，通过裁、减、并等方法，将老旧装备尽快淘换下去，将相当数量的非战斗人员移出军队编制序列，从而把空余出来的编制员额与省下来的国防经费，用于编强作战部队，购置新型武器装备，推动部队编成向充实、合成、多能、灵活方向发展，尤其是大力加强海空军建设，改善军种比例，并建立起科学合理的战斗人员与非战斗人员比例，增强中国军队战斗力。

（作者王晓辉为国防大学战略教研部副主任）