地方人大立法，应宜细不宜粗

日前，山东省十二届人大常委会第十五次会议决定，自今年12月1日起，全省17个设区市将可以制定地方性法规。

今年3月15日，随着新修订后的《立法法》决定草案的通过，拥有地方立法权的城市已扩至284个设区的市。而在相当长一段时间内，我国拥在立法权的地级市仅49个。赋予设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，也就是，我们通常所说的，地方立法权得到了扩容，那么，地方立法质量的问题自然得到了更多的关注。

应该说，长期以来地方立法一直存在，如抄袭中央立法，法规科学性和操作性不强，立法效益不高等问题，而这些往往都与地方立法人才欠缺相联系。而设区的市原来没有立法权，也没有开展过立法工作，就更不用说拥有和储备立法人才了。因此，此次立法权扩容引发人们的担忧是有一定的道理的。但设区的市拥有相应的立法权的必要性也是不容置疑的。它为解决地方城乡建设、环境保护和历史文化等方面的问题具有不可替代的作用。

因此，问题其实并不在于要不要赋予设区的市立法权，而在于其应当如何更好地行使立法权。应该说，很多地方立法机关已经重视其可能存在的问题，也采取了针对性措施。比如，不久前，广东省人大常委会就针对地方立法人员短缺的问题，对全省设区的市的人大法工委的工作人员进行了培训，并在广东省的高校中设立地方立法咨询和评估服务基地，为省内的地方立法提供人才支持。但笔者认为，地方立法中存在的问题除了立法人才欠缺外，首先要解决立法观念上存在的问题，这是提高立法质量的前提。

长期以来，我们在立法中一直坚持宜粗不宜细的思路。应该说，这一思维在社会转型时期有其合理性。因为，在改革初期和社会转型时期，人们的认识不到位，立法工作也不可能太细，否则就可能阻碍改革的推进，恰恰需要立法制定大的框架，由政府部门根据具体情况实施，更何况，立法机关拥有法律解释权，可以根据实际情况对抽象的法律进行解释。但这种做法的缺点在于法律太粗，不能很好地起到规范的作用，将法律的实施都交给政府自由裁量，也不能很好地起到制约政府的权力，也就不能起到立法引领的作用。因此，在全面推进依法治国，要求立法引领和深化改革的背景下，立法就不能再坚持宜粗不宜细的做法，而是讲究操作性和规范性，做到一事一立法。

所谓一事一立法，就是说地方立法要解决社会管理中存在的问题，做到每一件事都有一件立法，这样也使地方政府在管理中，有法可依，有责可追。这方面的经验可借鉴新加坡及我国的香港地区。这些国家和地区基本上都是一事一立法，也才真正做到了法治。

需要提及的是，立法要起到引领作用，立法机关就要在立法中起到主导作用，以破除部门立法的弊端。但这并不意味着政府部门不能做立法起草工作。恰好相反，对做好社会管理，政府部门是最有发言权的，政府也拥有相关的专业人才，因此，政府部门提出相关的草案是合适和必要的，只不过，在法案的审议和通过的过程中，地方人大要发挥主导作用，加强对政府提出的草案的审议，防止其部门利益的倾向。（夏正林）