城市规模决定着城市建设品质和城市运行效率，也影响着城镇化的空间布局和要素资源的空间配置。“十四五”规划提出，要推进以人为核心的新型城镇化，合理确定城市规模，促进大中小城市和小城镇协调发展。《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》强调，要促进大中小城市和小城镇协调发展，推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。因此，合理确定城市规模成为当前完善城镇化战略、提升新型城镇化发展质量的重要路径。
理性认识城市规模变化的客观规律
实现科学合理确定城市规模，需要我们理性认识城市规模变化的客观规律，科学把握我国城市规模变化的客观条件。城市规模变化存在客观规律，不仅取决于宏观经济发展环境，也取决于单个城市自身条件。城市规模变化在时间上存在阶段性，根源在于经济社会发展和城镇化的阶段变化。社会经济大多会经历发展水平从低到高以及发展速度从慢到快再到慢的阶段过程，城镇化也对应地形成三个阶段：速度不高、城镇化率低于25%的初级阶段；速度快、城镇化率提升到60%-70%的加速阶段；速度变缓、个体城市与国家总人口的规模变化几乎一致的城镇化成熟阶段。这在城市规模变化上也直接体现出来，有一个从慢到快再到相对稳定的明显阶段性。如英国、德国等发达国家在快速工业化发展时期，城镇化率迅速上升，个体城市规模增长也十分迅速，在二战后进入到城镇化成熟阶段后，个体城市规模变化基本上与国家总人口规模变化总体相近。
与此同时，城市规模变化在不同规模等级城市间表现出明显差异。过去几十年里的表现是规模等级较高城市的规模增长较快，特别是特大城市和超大城市的城镇化贡献份额上升幅度最大。还需要注意的是，内部的人口流动仍造成区域间城市规模变化的差异巨大。如美国在二战后总人口增长超过2倍，但“铁锈地带”大多城市的规模并没有增长甚至出现收缩，如底特律，而“阳光地带”城市的规模则大多增幅巨大，如迈阿密甚至扩大超10倍。此外，对个体城市而言，城市规模还取决于自身承载能力和发展机遇变化。自然区位相对稳定，有较好自然区位的城市通常更早获得比较优势，如同等开放条件下的沿海、沿江城市通常会率先发展。而经济区位则动态变化可能性较大，如交通区位、与超级城市的空间距离、开放环境等的改善均相对容易，甚至成为推动一些城市超常规发展的力量。
准确把握城市规模变化的客观条件
当前我国全面开启社会主义现代化建设新征程，城镇化水平也超过60%，逐步进入城镇化成熟阶段。城市进入宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市的新型城市建设新阶段，加之我国城市自身特色明显，合理确定城市规模需要准确把握决定我国城市规模变化的客观条件。
合理确定城市规模首先要准确把握我国城市的宏观环境。改革开放以来，我国超大规模的农村剩余劳动力转移，为经济增长提供了巨量成本极低的劳动力，城市的数量与规模都得以迅速增长。随着我国可转移农村剩余劳动力的减少，人口规模红利向质量红利转变，大规模、低成本人口转移逐步转变为小规模、高质量、高成本的人口流动，城市数量与规模扩张的外部驱动力弱化。近年中西部地区经济发展水平不断提升，曾经由西向东大规模的省际以及城乡人口迁移已急速减少，区域分化在向区域均衡转变。而新发展理念让人口、土地、生态、城市安全等底线约束不断升级，外延式城市发展根本难以为继，全面提升城市品质的内涵式发展得到正式确立。
合理确定城市规模还要积极把握我国城市在市辖空间、户籍制度和用地管理的个体条件。就市辖空间而言，欧美国家城市基本上是完全城镇化区域，市域外围是郊区，郊区之外则是农村。我国城市则有所不同，包含一个欧美国家意义上城镇化区域的“城市”，即中心城区，还辖有中心城区外由若干中小城镇和农村组成的郊区。而中心城区之外的空间，正是我国城市相比欧美城市可承载更多发展要素的原因所在。户籍制度是我国城市必须考虑的另一重要因素，城市常住人口中有大量稳定性不足、流动性很高的非户籍人口，很容易造成城市间公共资源重复配置，间接增加全国城镇化的整体成本。当户籍制度与城镇等级挂钩，较高的落户门槛又降低了流动人口的城镇化预期，对不同等级城市规模的变化都产生直接影响。此外，用地管理也深刻地影响着我国城市的规模变化。国土空间规划通常会框定一个较长时期（10—20年）城市建设用地总量，而城市发展是迅速变化且有区域差异的，很容易导致城市用地供给与发展需求间的不匹配，如东部城市用地增长大多低于人口增长，造成用地相对紧缺，城市规模增长必然受限。
因势因地合理确定城市规模
当前中心城市和城市群正在成为我国承载发展要素的主要空间形式，东中西和南北区域差异并存，不同区域城市面临的宏观环境以及自身条件差异明显，要因势利导顺应城市规模变化的客观规律，合理确定城市规模。
一是要弱化城市规模的超常规增长预期。虽然城市规模可以随着技术进步、交通设施改进、污染治理能力增强而逐渐扩大，但城市规模受宏观环境和自身条件的综合影响，当前经济发展从高速度向高质量转变，城镇化速度逐步减缓，农业转移人口市民化成为城镇化的重点任务，个体城市在确定城市规模时，要彻底改变以往以做大城市规模为关键规划目标的做法，弱化对城市人口规模增长的预期，聚焦城市的高品质生活、高质量发展和高效能治理，推动城市规模的合理有序增长。
二是要因地制宜确定个体城市规模。对于经济社会发展水平和城镇化水平均较高的东部地区，除个别超大城市之外，要全面放开落户或进一步放松城市落户限制，增加城市用地的有效供给，着力提升中心城市、都市圈和城市群的环境要素承载力，有效发挥中心城市的优势和中小城市的潜力，促进大中小城市更高水平、更高质量的协同发展。对处于经济较快发展且环境要素承载力强的中西部和东北地区部分区域，重点是促进人口和土地要素资源向各省省会为中心城市的潜在城市群集聚，增强并发挥中心城市的增长极和辐射带动作用，适度做大中心城市外围的中小城市规模，加快构建现代化的都市圈和城市群。而非城市群地区且生态承载力较弱的城市，要充分结合自身经济区位、开放政策，特别是与中心城市空间距离的改善，条件相对较好的城市可以适度增加人口和土地指标做大城市规模，条件不足的地区则可推动要素合理流出实现城市精明收缩，遵循县域经济发展的客观规律，推进以县城为重要载体的城镇化建设。
三是中心城市要加快落实中心区和郊区“一城两策”。对于以超大城市和特大城市为主的中心城市，发展政策已经明确不再搞一刀切，要加快落地落实精准的、差异化的人口规模、密度和结构等调控政策，做到“一城一策”；有效推进郊区中心城区和外围郊区的“一城两策”，合理控制中心城区的人口规模和密度，同时适当放宽郊区落户条件，积极发挥外围郊区特别是新城的区位优势，适当降低郊区的城市落户门槛，在承接中心城区疏解人口降低中心城区人口密度的同时，强化对成为吸引高质量流动人口的重要载体，更好地发挥中心城市带动作用，提升我国城镇化整体质量和效率。
（作者 邓智团，系 上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）
