支招||城管事情那么多人却很少 执法工作怎么做得到位?

    城市管理执法事多人少 困局如何破解？

    建筑工地噪声污染、户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营、侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权，以后都将被纳入城市管理综合执法的范围。去年底发布的《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出推进综合执法，并界定了城市管理的主要职责和综合执法的具体范围。

    和目前很多城市的城市管理执法范围相比，《指导意见》界定的范围更大，外延更广，涉及住房城乡建设、环保管理、工商管理、交通管理、水务管理和食药监等领域。记者日前走访发现，综合执法对执法人员的要求更高，而面对庞杂的城市管理难题，基层也面临执法人员严重不足的问题。在不少城管执法队员看来，综合执法是大势所趋，但综合执法要有效运行，还要有人力、财力和机制的保障。

     ■一线走访

    管理执法范围扩大对队伍要求更高

    在基层中队做了8年城市管理执法队员，每次上路巡查阿军（化名）都觉得面临考验。早上7时左右，他开始了一天的工作。路边的流动商贩，街口正在施工的建筑工地，整排整排的房屋立面，平整的人行路面，村里已责令停工的违法建设等等，放眼看到的都成为他的巡查目标。尽管类似的工作已做了8年，他仍面临很多新的问题和挑战。

    看到出台的《指导意见》，阿军感觉城市管理工作有了新规范，也有了新希望，但他也同时感到担忧。《指导意见》规定的综合执法范围涉及住房城乡建设、环保管理、工商管理、交通管理、水务管理和食药监方面，“实行后我们的执法事项还会有所增加，任务更重”。

    在阿军看来，综合执法能解决指挥不力和部门之间难以协调的问题，避免部门之间扯皮和推诿。不过，执法范围扩大也给执法人员提出了更高的要求。比如几个部门的执法队合并后，原来城管的执法队员也要做食药监的活，而城管执法事务的特点就是现场直观容易判断，食药监的执法则比较专业，执法队员需要重新学习新的专业知识。

    然而，合并时执法队员大都不是刚进来的年轻人，上了年纪的人再去重新学习专业知识，也会比较吃力。即便重新招人培训，进行大换血，处理问题时也会有欠缺。合并后看起来很壮大，但合并后人员并没有增加，真正操作起来时并非想象中那么好。

     一线执法队员严重不足

    “现在工作量大，人员配置都没有跟上。”阿军说，广州的不少街道面积都只有2平方公里左右，基本都只配有10个正式执法队员。“我们街道面积达1.19平方公里，只有10个正式执法队员和32个协管员，全区执法人员缺编约100人，编制只配齐了八成左右”。

    一线执法人员不足，是目前像广州这样的超大城市所面临的城市管理难题。比如白云区太和镇管辖面积达156平方公里，当地设3个派出所、2个工商所，却只有1个执法编制为11人的城管执法中队。

    记者了解到，目前广州的常住人口加上流动人口已达1800多万，全市城管执法人员定编3000多名，城管协管员6000多名。城管综合执法涉及行政处罚事项也由1999年的106项增至目前8个部门12个方面365项。

    “执法任务量大、复杂、精细与执法人员少的矛盾比较突出。”一位长期从事城管执法的队员说，这样客观上造成执法工作顾此失彼，执法任务难以实现全覆盖。“城管执法队伍全市平均年龄在47岁左右，年龄结构偏大老化，也一定程度影响到城管执法工作的效率”。

     ■观点探讨

    明确主管部门 加强组织领导

    “目前城市管理中存在体制不顺、多头执法、执法扰民的问题，严重影响了城市的发展，影响了城市的质量和市民的居住环境，市民群众反映强烈。”国家住房和城乡建设部专家委员会专家、扬州大学城市管理研究中心主任王毅说，要解决这些问题，首先就要从中央层面明确城市管理主管部门。《指导意见》明确了城管的主管部门，国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作进行指导。

    除了对城市管理主管部门进行明确，《指导意见》还提出加强党对城市管理工作的组织领导，各级党委和政府要充分认识推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和迫切性，把这项工作列入重要议事日程，按照有利于服务群众的原则，切实履行领导责任，研究重大问题，把握改革方向，分类分层推进。

    在明确主管部门，加强对城市管理组织领导的基础上，综合执法乃是大势所趋。“综合执法的范围基本都是在城市管理系统内，有上位法的支撑。这个范围比荔湾综合执法试点的执法事项少了，但是总的范围也不小。”王毅说，从目前的情况看，《指导意见》界定的综合执法范围大于过去的城市管理执法的范围，在地方层面具体操作时，可能会遇到困难。“现在第一步先在城市管理领域内实行大的综合执法，等条件成熟了，地方法规制定后，可以扩大到其他行业和领域”。

    协管数量不超在编人员需增加执法队伍编制

    “应急管理、交通管理、食药监方面的执法都有涉及，《指导意见》提到综合执法的范围更大了，对我们今后的工作要求更高。”在南沙区城管分局黄阁镇执法队队长汤东君看来，在实际运作中，综合执法要有效运行，还要有人财物的保障。

    《指导意见》对此也有相关规定，优化执法力量，各地应当根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题。执法力量向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度提高执法人员配备比例。值得注意的是，《指导意见》提出今后协管人员数量不得超过在编人员，并随城市管理执法体制改革逐步减少。

    “城管执法任务繁重，精细化、常态化和长效化管理要求高、落实难，必须要有充足的执法力量保证”。一位长期从事城管执法业务的队长分析道，以国内特大型城市为例，目前北京城管执法编制7000多人，上海为8000多人，一些副省级城市如西安执法编制也有4203人，目前广州的3000多名行政执法编制已远不能满足全市城市管理综合执法的需要。“建议在本轮机构改革中，一些特大型城市应积极向政府申请增加执法人员编制，扩大充实城管执法队伍，以与日益繁重的城管执法任务相适应”。

    加强司法衔接 强化部门联动

    综合执法范围越来越广，建立畅顺的公安保障机制很重要。有城市管理专家建议，如果这种机制不顺畅，综合执法范围再大、内容再多都很难保证执法服务水平，建议建立强有力的公安保障，加强司法衔接。

    对此，《指导意见》也提出加强司法衔接，建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。同时建立协调机制，建立全国城市管理工作部际联席会议制度，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题，以及相关部门职责衔接问题。

     管理执法要融合 提升服务水平

    在王毅看来，针对城市发展中出现的问题和城市管理的需要，科学合理地界定城市管理和执法的范围，能提高执法效能。“不过，执法只是辅助手段，执法是为管理服务的，只有在行政相对人破坏城市管理的时候才会动用的手段，城市病的治理关键靠规范管理，要侧重在城市的规划建设管理上下功夫”。

    针对管理和执法的综合，《指导意见》也提出综合设置机构，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化城市管理和执法工作。

    “管理和执法是对应的。”王毅说，党的十八届四中全会在有关城市管理的内容中，执法和服务是并联的，要提高执法和服务水平。“不能过分强调执法，更要强调服务，对于不服从管理的要坚决执法，对于接受政府管理的就要搞好服务，最终通过依法执法和服务来提升城市管理水平”。 撰文：昌道励

    ■城市管理的主要职责：

    市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。

    ■具体实施范围包括：

    市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

    ■城市管理综合执法的具体范围：

    ●住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；

    ●环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；

    ●工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；

    ●水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；

    ●食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。

    来源：《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》