多管齐下破解案多人少难题
多管齐下破解案多人少难题
来源：人民法院报
随着司法改革进入深水区和攻坚期，各种问题和困难摆在人民法院的面前。我们应当以改革创新的精神直面问题、破解难题。当前，尤以案多人少矛盾突出，法官办案压力巨大，为此，本报编辑部开辟“聚焦人案矛盾探寻破解良策”栏目，连续刊发广大法官对此问题的看法和建议。同时，欢迎法学理论界、司法实务部门的专家学者和法官继续就案多人少等审判执行中的大难题展开有针对性的深入探讨。
10月17日至22日，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在江西调研时指出，对案多人少问题，要靠改革的办法解决，而不是靠增加人员。10月20日至23日，最高人民法院党组书记、院长周强到新疆考察调研时强调，要深入推进司法体制改革，努力破解案多人少等工作难题。
近年来，广州法院认真贯彻落实党的十八大以来的重要会议精神和最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》，运用改革思维，创新工作机制，破解案多人少难题，取得了较好成效。本文以广州法院的实践与探索为视界，就如何破解案多人少难题提出设想。
一、案多人少的现状与困境
1999年，广州全市法院结案首次突破10万件；2012年案件受理数、办结数均突破20万件；2014年，受理各类案件269164件、办结229621件，比上年分别上升15.02%和13.61%，今年1至9月，受理各类案件237672件、办结案件147663件，同比分别增长8.69%和0.07%。与此同时，法院人员编制数基本上没有增长。
1.案多人少的原因
案多人少的困局，并非深化司法改革带来的连锁反应，而是经济发展、社会转型、法治进步等大环境下，公民权利意识的增强、新法律法规的颁行、司法便民措施的采用等各种因素交织的结果，既有法院外部因素，也有法院内部因素。
从“案多”的角度来看。社会转型时期，矛盾纠纷多发易发。人们法制意识、权利意识增强，更多地用法律武器来维护自身合法权益。国家立法进程加快，法院处理纠纷的职能随之扩大。随着司法为民、便民政策的不断完善，诉讼收费标准大幅下调，降低了民众的诉讼成本，从而使得大量矛盾纠纷以诉讼的形式不断涌入法院。另外，诉讼与非诉讼相衔接的机制不完善，诉讼外的其他纠纷解决方式有待强化，导致社会上不断增多的矛盾纠纷难以在诉讼外有效化解，进而纷纷涌入法院。
从“人少”的角度来看。长期以户籍人口数为主要依据确定编制，中央政法专项编制增长缓慢，进人渠道不畅。人财物的增加，很大程度上取决于当地党委、人大、政府对法院审判工作的支持力度。审判资源配置不合理，院庭长不办案或是很少办案，审判业务部门与综合后勤部门人员配置不当，不少具有审判职称的人员集中在行政、监察、宣传、后勤等部门，而法官流失又在某种程度上加剧了“人少”问题。
2.案多人少的负面影响
一是影响审判质量和效率的提高。法官疲于应付，没有闲暇时间用来学习提高，知识与观念难以更新，面对不断出现的新类型、新情况纠纷，法官的司法能力面临挑战；出于对高结案率、低存案数的追求，加上审限的要求，法官没有足够时间用于必要的案件调查取证、裁判说理工作，匆匆下判，容易导致案件的质量无法保证，发改率上升；法官没有空余时间用来做当事人的调解、服判息诉工作，使得上诉率、信访率上升，进而使案多人少矛盾扩散到上级法院。二是影响社会矛盾的有效化解。前述问题必然使得通过审判工作有效化解社会矛盾纠纷功能未能很好发挥，不利于促进社会和谐稳定，容易引发新的矛盾纠纷，进而损害到司法的公信与权威。三是严重损害法官的身心健康。案多人少带来的长时间超负荷工作，使法官的身心负担过重，除了生理的压力以外，精神方面的压力也日益增大。
“案多”凸显出“人少”，“人少”影响到办案效率和质量，进一步加剧“案多”，陷入“案多”→“人少”→“案多”的恶性循环。
二、破解案多人少的对策
在当前法官员额制改革的背景下，化解案多人少矛盾，靠增加法官人数已不可能。破解法院案多人少的困局，需要坚持问题导向，综合施治，对症下药，通过法院外部案件分流机制的完善和法院内部工作机制改革创新来实现。
1.如何解决“案多”问题
解决“案多”问题，可从三个层次入手：
一是推动社会树立法治意识，尽力减少社会矛盾纠纷。通过延伸法院审判职能，积极参与社会治理，促进社会治理水平的提高。充分发挥司法建议、审判白皮书的作用，在审判执行工作中发现问题，总结经验，结合实际向机关、企事业单位提出建议，防患于未然。加强司法宣传工作，主动担当“谁执法谁普法”责任，开展法庭开放日活动，定期到中小学开展法制宣传，与媒体合办法制宣传栏目，加强重大典型案件和涉民生案例宣传，促进法制教育长效机制的形成，提高全社会的法制意识。
二是完善多元化纠纷解决机制，减少纠纷进入诉讼程序。引导民众更多选择非诉讼渠道解决纠纷，缓解办案压力。要坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解；要坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；要坚持运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷。2011年以来，广州市全面开展诉前联调工作，法院充分发挥在诉前联调中的主力军作用，在预防化解矛盾纠纷、减少诉讼案件、维护社会和谐稳定方面发挥了应有的作用。
三是对进入诉讼的案件，依法公正高效审结，尽可能压减进入二审、再审和执行程序的案件量。加大诉讼调解工作力度。发挥调解结案方式不上诉、利于执行的优势，缓解执行和二审法院法官办案压力。在坚持自愿合法的基础上，对家庭矛盾、邻里纠纷以及物业纠纷等案件优先考虑以调解方式处理。促使当事人服判息诉。组建专业合议庭，实行专业化审判，提高新类型案件审判质效。加强对口指导，解决好基层法院审判工作中的突出问题、普遍性问题，统一裁判尺度，切实提高一审案件质量。针对特定类型案件，将工作流程、常见问题以及处理方案、审理要点、文书制作模板等内容进行总结固化，形成审判指引，供法官参考。通过建立审判长联席会议与专业法官会议、裁判文书内部公开、参考性案例、疑难问题会商等制度，确保裁判标准统一。推进庭前、审中、判后释法答疑，让当事人赢得堂堂正正、输得明明白白。
2.如何解决“人少”问题
尽可能压减案件数量，是从源头上缓解案多人少问题；而尽可能通过改革提升工作质效，则是破解案多人少问题的有效措施。
一是合理调配人员和案件，推进审判资源配置改革。以审判工作为中心，把法官从繁琐的行政性、综合性事务中脱离出来，确保法官集中时间和精力投入办案工作。实行院庭长、审委会委员办理重大疑难复杂案件、新类型案件以及社会关注的大案要案制度，按一定比例规定院庭长的年度基本办案任务，体现院庭长作为资深法官所具有的较高业务素质和办案能力。探索在中级法院辖区内，通过借调或挂职形式，统一调配法官，或者通过类型案件集中管辖、指定管辖方式，调配司法资源，促进辖区内不同基层法院人员、案件配比基本均衡。围绕执法办案第一要务，审判辅助部门要提高服务质量和意识，保障审判流程畅通无阻。
二是深入推进审判权运行机制改革，减少内部办案环节。构建权责明晰的审判权力运行机制，是实现公正、高效司法的必要保障，是提高法官办案积极性的有效措施。广州市中级人民法院制定了《关于健全审判权运行机制完善审判责任制改革的实施意见》及其推进方案，落实合议庭设置、办案放权、办案监督、司法责任等关键性工作，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。改革案件审批制度，规定院庭长原则上不签发本人未参与审理案件的裁判文书，将审判权落实到合议庭及审判委员会。进一步减少办案环节，提高法官办案效率。
三是加大案件繁简分流改革，依法简化诉讼程序。坚持简单案件快速审、复杂案件精心审，用足用好小额诉讼程序、简易程序、速裁程序。广州法院在立案部门设立速裁组，对简单的一、二审案件进行快审快结。在2013年底启动轻微刑事案件快速办理机制，2014年10月正式开展刑事案件速裁程序试点工作，适用速裁程序的案件从立案到审结平均用时仅7天，大大提高了刑事案件的审判效率。在程序简化的同时，推行要素式民事裁判文书，简化裁判文书制作，节省法官办案时间。
四是加大司法公开力度，倒逼司法公正高效。司法公开，既能带动审判执行工作质效的提升，又能为民众在接受司法服务时带来便利和透明，进而增加民众对法院工作的理解、支持与监督。广州中院坚持以公开促公正、以公正立公信的工作目标，以“开放、动态、透明、便民”为标准，重点推进审判流程、执行信息和裁判文书三大司法公开平台建设，通过推进网络诉讼服务中心平台建设，不断完善12368诉讼服务平台、诉讼电子文书查阅平台、网上立案平台、电子邮件送达平台、庭审网络直播、裁判文书上网等司法公开、便民服务系统，利用开通广州审务通（APP）和广州法院微信服务号等措施，使公众突破时间、地域限制，随时随地通过互联网、手机进行互动操作，查询所需内容，办理司法业务，有效提高司法透明度，保障当事人和社会各界的知情权、参与权、监督权，也大大节约了法官处理来电来信的时间。
五是强力推进信息化建设，提高审执质效。通过信息化手段，为法官办案提供智能化服务，促进法官有效查明事实、准确适用法律，提高审判执行效率，也是解决人手不足的重要途径之一。广州中院近年来推进各类信息化系统的开发运用，先后建成了审判流程管理系统、电子邮件送达系统、办公OA及移动办公系统、12368诉讼服务平台等20多个软件系统，还建设了60个数字法庭系统、4个远程提讯系统和视频会议系统等硬件平台。进一步强化信息化建设工作在促进审判执行工作效能、促进司法公开等方面的作用。对内则将信息化管理手段引入审判执行管理，依托审判执行管理系统，及时、全面、准确地采集反映案件及其审理过程情况的各类信息，便捷、高效、智能地提取生成出的统计数据，并最终实现自动采集，即时生成。实现案件立案、审判、执行及案卷归档、移送等工作流程环节全部统一网上管理。全面推行全市大集中式的执行流程管理系统与执行查控系统，并将该系统与广东省法院综合业务系统有机结合，实现执行信息共享。
六是推进审判管理工作机制改革。完善流程管理，加强对案件流程节点的有效控制，强化对审限的预警提示和刚性管理，提高法定审限内结案率，杜绝隐性超审限。科学预测收案趋势和结案情况，制定年度规划，适时调整，联合政工部门，加强人员和案件的调配，根据案件收结存情况，督促各部门及时调整工作重心，合理掌握办案节奏。整合资源，开展集约送达、查询等事务性工作，依法简化简单案件送达、开庭、文书制作等环节，减少重复劳动，节省办案时间。
七是推进法官正规化、专业化、职业化建设。提高法官司法能力和水平，对解决案多人少矛盾至关重要。近年来，广州法院在教育实践活动中引导法官筑牢司法为民的宗旨理念、坚定公正司法的价值追求。探索法官职业化新路子，推进审判专业化建设，成立金融审判、劳动争议审判、交通事故审判等专业审判庭和“城中村”改造纠纷等专业合议庭，开展审判业务专家管理改革试点。充分发挥资深法官“传、帮、带”作用，实行青年法官导师制，使青年法官尽快成长。举办“穗法学堂”，邀请资深法官或知名学者授课，加强审判业务知识培训和法官职业心理调适，提升业务能力，增强自我调节能力和抗压能力。积极组织开展文化活动，缓解法官的精神压力，激发法官的工作热情。完善落实绩效考核措施以及各项保障机制，把办案任务完成情况作为绩效考核和进入法官员额的重要依据，充分调动广大法官工作的积极性。
八是推进审判辅助人员管理改革，及时补充办案力量。审结一起普通案件，通常会涉及60多个工作环节，其中半数以上可由辅助人员完成。广州中院审判辅助人员少，法官从事大量的辅助性工作。只有配置相应的辅助人员，才能让法官回归裁判权核心，专注于“审”与“判”。为此，广州中院建立配备充足、分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范、激励有序的高效能审判辅助人员管理制度，明确了法官助理、书记员工作职责及与法官的合理配置比例（经过深入调研和论证，1名法官至少配备1名法官助理、1名书记员），确立了增补调配机制，以充分满足办案需求。在广州市委、市政府的大力支持下，通过推进审判辅助人员管理改革，促进了审判权运行机制改革，提高了司法效率。2014年以来，广州中院法官人均结案数同比增长21%。
(作者:舒扬 责任编辑:刘编)