多角度增强妇联组织群众性

　　作为党的群团组织，如何保持政治性先进性，在高度行政化的组织体系中增强群众性，这既是一个理论问题，也是一个实践问题。历史地看，妇联组织一直在群众性与行政化之间做探索，总结历史经验，将有助于厘清未来的改革思路。

　　中华全国妇女联合会的前身是中华全国民主妇女联合会。1957年召开的中国妇女三大，民主妇联改名为中华人民共和国妇女联合会，章程明确规定妇联组织在党的领导下工作，按照国家行政区划建立地方各级妇女联合会，其基层组织为乡（镇）、街道妇女联合会。从此妇联组织逐渐建立起科层体系，兼具政治性先进性群众性的多重属性。

　　1978年召开的中国妇女四大，中华人民共和国妇女联合会改名中华全国妇女联合会，妇联仍然通过扩展垂直组织体系，通过行政性来保证群众性，把基层妇代会延伸至生产大队一级和城市居民委员会。改革开放以后，国家对妇联组织的管理实行参照公务员制度，更加强化了妇联组织的科层化。这种管理模式，一方面增强了妇联干部的职业化、专业化；另一方面也容易滋生精英化、官僚化和脱离群众的倾向。但是，妇联组织作为党群组织，不同于行政职能部门，作为党和政府联系妇女群众的桥梁纽带性质并没有变。在新的形势下，妇联组织一直探索的是如何在行政化中保持群众性。

　　① 通过完善组织体系和职能保持群众性

　　适应新的形势，妇联组织通过不断地完善自身的组织体系和职能，以发挥联系与服务妇女群众的功能。

　　改革开放启动之后的20世纪80年代，一些损害妇女权益的社会现象开始出现。妇联敏锐地注意到了妇女的新需求，并在组织机构与工作模式上进行了调整。1983年的中国妇女五大，妇联章程明确妇联是代表和保护妇女儿童利益的群众团体。是年开始，全国各级妇联进行机构改革，相继增设了妇女权益部，通过完备机构以履行维护妇女权益职能，体现了其群众性。

　　1988年妇女六大，妇联重申自身基本职能是“代表和维护妇女利益，促进男女平等”，并把基层妇代会扩建到乡镇企业、农林牧渔场、街办企业等新型经济组织中，通过基层组织的广泛覆盖，建立与各类妇女群众的紧密联系，保证妇联组织的群众性。1993年妇女七大，把原来为团体会员的党政群机关和教科文卫等事业单位建立的妇女委员会纳入了基层组织范围。2003年妇女九大，适应当时城乡管理体制改革，妇联把基层组织扩大到乡镇、街道一级妇联。2008年妇女十大，基层组织进一步向社会组织和非公有制经济组织覆盖，并首次提出有条件的行政村可建立妇女联合会，力图壮大基层组织。

　　至2013年十一大，基层组织形成了包括乡镇、街道妇联；村、社区妇代会（或妇联）；机关和科教文卫等事业单位、社会组织妇委会（或妇工委)，以及山区、牧区、农、林、渔场和非公有制经济等领域灵活设置的妇女组织等多层次多渠道的组织网络。

　　同时，通过会员制度把企业女职工委和在民政部门注册登记的女性社团纳入组织体系，构建起一个纵到底横到边的树状组织系统，基本实现了妇联组织全覆盖。努力做到哪里有妇女，哪里就有妇女组织，通过组织体系的完备和职能的完善保证群众性的实现。

　　② 通过基层妇女工作的广泛覆盖增强群众性

　　组织的广泛覆盖并不代表工作的广泛覆盖。有组织并不代表有人做事、有钱办事，工作的覆盖需要有切实的资源做保障。国家对妇联组织资源的传统配置方式，是妇联实际工作运行乏力的主要原因之一。

　　在人员配置上，妇联机构呈倒金字塔形。全国妇联机关有几百名干部，省级妇联有几十名，地级市妇联有十几名，县、区妇联有几名，镇及街道妇联有1~2名，村和社区妇代会基本上只有妇代会主任1人（大多数由两委女委员兼任）。

　　在工作经费方面，妇联章程规定“妇联的行政经费、业务活动和事业发展经费，列入各级财政预算。”“基层组织的工作经费由地方财政统筹解决。农村妇代会在村集体经济或可使用的经费中列支”。实际上，国家财政对于妇联的工作经费保障主要是各级组织的行政经费，业务活动和事业发展经费主要取决于各级财政能力。

　　在实行分级财政管理之后，地方各级妇联不可直接下拨经费支持下级妇联，作为基层组织的镇、街道妇联以及村、社区妇代会（妇联），其工作经费只能取决于县（区）财政能力和集体经济能力。这样的资源配置方式的结果是，在联系和服务妇女群众的最前线，却是人手和经费最少最薄弱的地方。倒金字塔的人员与资源配置方式，极大地制约了妇联组织群众性的发挥。

　　如何适应社会发展变化，在已经科层化的行政体系中保持和增强妇联组织的群众性，全国妇联和地方各级妇联组织都在进行积极探索。

　　党的十七大之后，为发挥妇联组织在参与社会管理和公共服务中的作用，全国妇联发出《关于在党群共建创先争优活动中建设村、社区妇女之家的意见》，推动地方各级妇联在基层建立“妇女之家”服务阵地。随后，全国妇联还通过各种途径推动各级党委、政府按妇女人均1元钱标准将妇联工作经费纳入财政预算，以保证基层妇联工作正常运转。事实上，在欠发达地区，由于人均1元钱的要求没有正式文件依据，难以纳入乡镇基层妇联工作经费预算。关键是，人均1元钱的工作经费配置方式并没有改变倒金字的资源结构。

　　如何使资源在妇联组织之间向基层流动，以切实加强基层妇女工作？广东省珠三角各市妇联引入市场机制，实行“妇联组织+服务阵地+服务项目”的方式进行基层组织建设创新，就是依据本地特色进行的一种探索性尝试。广东省在各市、县（区）、镇和街道建立了三级妇女维权服务站1万多个，在2.5万多个村、社区妇代会（妇联）建立全覆盖的“妇女之家”。珠三角各市较早推行政府购买服务，各市妇联充分利用这一有利条件，引入市场机制，通过实施服务项目方式，使资源下达至基层，激活维权站和“妇女之家”阵地。

　　概括地说，“妇联组织+服务阵地+服务项目”的模式创新在于：第一，以有形的阵地连接群众、服务群众，改变妇联“大院”的机关形象，实现了去“机关化”；第二，以天天“开门营业”的恒常性服务，替代了动员式节庆式的一次性活动，实现了去“行政化”。第三，以基层妇女的多元需求设计服务项目，满足了妇女群众日益分化的多元利益需要，克服了脱离底层群众的“贵族化”倾向。同时，通过市场机制的引入，聘用了专业服务队伍，实现了工作团队的优化组合。

　　但是，必须要指出的是，这种工作模式也有局限性。第一，需要稳定的财政资源的配置做支撑，才能保证项目运行的持久性和稳定性。第二，项目的周期性影响服务工作队伍的稳定性。第三，服务项目偏重于满足妇女儿童个人实用性利益需求，较少关注结构性问题和战略性利益需求。但无论如何，珠三角妇联组织立足本地现实的创新，是在新形势下寻找妇联组织群众性值得肯定的一种努力，并已发挥了一定的积极效应。

　　③ 实现政治性先进性群众性的统一

　　关于妇联组织改革，曾经有过诸多讨论，归纳起来无非三条道路。第一，纳入国家框架，与妇女儿童工作委员会合并为妇女工作部。第二，纳入社会框架，既然体制内已经有妇女儿童工作委员会，那么妇联应该回归社会组织。这两种思路，无疑是建立在国家与社会二元分离的西方理论假设上。第三条道路，就是中国特色的社会主义的群团道路，打通国家与社会的边界，架起两者的桥梁纽带。当然，今天的桥梁纽带已然不同于集体主义时期国家与社会高度整合时期了，必须在承认国家与社会边界已经出现的历史条件下，寻找建构新桥梁纽带的方式和方法，而非简单的路径依赖。

　　事实上，《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》中已经为妇联组织作出了道路选择。要求妇联等群团组织“自觉接受党的领导、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相统一”。

　　服务党与国家大局的政治性，与坚持服务群众的群众性之间如何连接？最简单最直接的理解是：服务好群众就是最大的政治。党的先进性是通过“为人民服务”的群众性来保障的，党的群团组织服务好自己所联系的群众，就是服务于党的大局，就是最大的政治，只有服务好所联系的群众，才能保证群团组织的政治性先进性。使政治性先进性群众性呈现一致性，这既是改革的目标，也应该是“党”“群”共识。

　　所以，新一轮的妇联组织改革必须以服务妇女群众作为出发点和落脚点。

　　首先必须探索的是，在现有科层化的基础上，进行基层组织建设创新，推动建立覆盖广泛的、快捷有效的群众服务体系。对于各级党委政府来说，要保证妇联组织改革的有效性，必须改变对妇联组织资源的传统配置方式，使资源按照人口分布和结构向基层倾斜。总之，妇联组织的优化，必须实现职能设定、机构设置与资源配置相匹配，改革才是有效的。但是，由于体制惯性，群众性与行政化的内在矛盾不可能一夜间彻底根除，这既需要执政党的顶层设计，妇联组织的制度构想，也需要妇联人以政治性要求自己，谨记群众性，以克服路径依赖与体制惯性带来的行政化官僚化的潜在影响。

　　（作者：吴梅影 作者系广东省妇女研究中心副主任）