宅基地粗放使用问题突出 部分村农房闲置十之八九

　　 突破“底线”的宅基地向何处去

　　 一户一宅、人均面积限制和建设报批管理三条“底线”被突破，但宅基地利用变粗放为集约的过程不应异化成为对农民利益的再一次剥夺

　　如何合理地集约利用规模巨大的农村闲置和粗放利用的建设用地，已成为应对当前建设用地紧张的重要课题。

　　记者近期在广东、河南、湖南、浙江和黑龙江等地调研发现，当前我国农村宅基地利用和管理中呈现出一户一宅、人均面积限制和建设报批管理“底线”被突破的现象，部分村庄农房严重闲置浪费，宅基地的粗放使用问题突出。

　　随着用地指标越来越紧张，各地挖潜从农村宅基地中腾挪城市新增建设用地指标已成为现实之选，这也有利于充分利用农村宅基地，但基层干部指出，必须警惕地方在城市化、工业化扩张的冲动下，将宅基地的集约节约利用异化成为对农民利益的再一次剥夺。

　　 部分村落农房闲置十之八九

　　记者各地实地调研发现，一些村庄农房闲置情况突出，尤其是“空心村”和偏远山区旧村。

　　在广东省清远市阳山县江英镇大桥村，记者发现一片旧农房建筑群，其中绝大部分的房屋因年代已久，老化破损严重，一些房屋甚至已经完全倒塌，没有清理的房梁和断壁残垣堆积在一起。村民黄水发说，这片房屋有100多间，目前只有一户还住在这片旧建筑中，这些房屋长的已经十几年无人住，短的也有四五年。

　　阳山县是广东省北部经济较差的县，分管土地的阳山县江英镇武装部长邝其锋说，江英镇有15个村委会，325个村小组，一般一个村小组就是一个聚居的小村落。因为当地经济落后，大部分的人要么到珠三角地区谋生，要么到镇上或者县里居住。目前江英镇有100多个空心村，绝大多数基本无人住，有的村还剩三五户人居住，有的只有一两户，还有些村甚至完全没人住。上坪村300多间农房，现在只有十来家人住。

　　济源市是农业大省河南城镇化速度较快的城市，山区宅基地闲置相对突出。济源市城乡一体化办公室副主任卢新科说，有的是建了新宅不愿退出祖屋，有的举家在外导致常年宅院荒芜。因宅基地流转条件严格，已定居城镇的居民不能将合法拥有的宅基地流转出去，出现宅基地空置、空心村。

　　据国土资源部介绍，我国农村建设用地规模大，布局分散，利用效率偏低的局面尚未根本扭转，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%～15%。

　　 “一户多宅”“破线超标”多发

　　我国土地管理法明确规定，农民一户只能拥有一处住宅，但在实际中，因各种合法或不合法的原因，全国各地都不同程度地存在“一户多宅”、“破线超标”现象。全国第二次土地调查的最新数据显示，我国农村村庄用地人均达到240平方米，超过了国家标准的上限。

　　部分“一户多宅”和人均面积超标是历史原因造成的。例如，在1998年中央出台《关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》之前，不少地区农民建房基本不受政策限制，已建成房屋的人均面积与后来的相关规定冲突。

　　一些“一户多宅”或人均面积超标是因继承或捐赠后，农村宅基地收回“无力”导致。在西部某地，记者遇到一位名叫陈文武的农民，现在有一套面积为146.5平方米的房屋，其父亲的名下有一处六间老房子，已经在事实上分割给陈文武三兄弟，每人两间，但尚未办理产权分割。

　　按照规定，陈文武三兄弟拥有新的宅基地后，其父的宅基地将被村集体收回，陈文武兄弟只能继承农房。当地国土部门管理人员坦承，要没有房屋才能收回宅基地，陈文武不能重建房屋但可以维护，“要回收，不知哪年哪月了”。

　　违建私建是导致“一户多宅”或人均面积超标的另一重要因素。由于管理不规范、不到位，缺乏规划引导，在不少地区，农民建房出现了无序、乱占乱建的情况，非法买卖农村宅基地现象多发，小产权房等问题明显。

　　广州市国土资源和房屋管理局曾对市内118个行政村宅基地情况做过调查，发现广州农村一般一户人家有1.42栋建筑，在“城中村”区域内“一户多宅”情况突出。在白云区甚至出现一户18宅，最高的一块宅基地修了28层楼的情况。

　　江西鹰潭市对全市33个乡镇开展了一项针对违法违规农房的“三清理一整治”的活动，截至今年8月中旬，清查出从2008年以来各类违建1.1万宗，面积达2600多亩。

　　专家认为，宅基地运行基础和管理制度的不匹配是导致一系列问题出现的深层次原因。西南政法大学副校长刘俊说，我国土地运行的市场化越来越高，但现行管理制度的核心还是计划经济的管理体制。

　　 基层执法面临困境

　　对农村宅基地的管理，主要集中于新建房屋审批方面。卢新科介绍，按照国家和河南省有关规定，济源市执行的面积标准分为三个类型，平原和城市规划区一户是80平方米以内，丘陵地区是120平方米，山区则是150平方米。院坝、猪圈等不列入宅基地范围，其他辅助性建筑村里按照风俗约定。

　　随着经济的发展，农村地区的农家乐等经营性用地越来越多。这些土地很多都利用了原来的辅助性建筑如院坝等，农忙时作为农业生产用，经营时就成为经营的场地。卢新科对记者表示，按照现有规定，农民经村里同意后可以免费使用一定的辅助用地，合理合法。但如果不管，这些辅助性用地会越来越多，个体看似不多，但积沙成塔，最终规模会很大。

　　按照规定程序，农民要建房先是需要自己向村里提出申请，村里公布无反对意见后，乡镇调查确认没有权属纠纷后，报县一级审查土地是否符合规划，批准后农民可以开始建设。建设完工之后，需要乡镇国土所再次核查是否符合规定，然后再发放产权证书。

　　但如果农民在拿到证书后自己再私下扩建，就很难管理。“这种私下扩建很难依靠乡镇国土所巡查到，主要靠村里举报，但如果没有利益纠纷，村民一般是不会举报的。在农民的意识里，我在我的地上建房，跟你有什么关系，国家的政策跟隔壁建房有什么关系？”广东省清远市阳山县国土局副局长黄振杰说。

　　面对宅基地管理中出现的问题，广东阳山县、河南济源市的一些基层干部在接受记者采访时均反映“执法难”。有的农民是明知道不行而违建，这些房子有些在路边，还有在大田里面建。国土部门下达停建通知，但依旧无法阻止。“你不可能天天24小时守在那里。你一走，他几天就把房子建起来了。”

　　在没有批准的情况下，一些农民违法占地违规建设，地方干部唯有靠定期不定期的巡查来制止，但不敢强制拆房。“你拆了他的房子，他住在哪里？有些原来住的是危房，你要他住回去，出了事谁负责？”一位镇干部告诉记者，他们曾有拆除房屋的案例，但拆后农民就天天到国土所来闹，搞得班都没办法上。而且“现在农村建房也不便宜，农民最少也要攒十年八年才够钱。你拆房子，那是要拼命的。”

　　 宅基地流转探索 应避免农民利益受损

　　基层管理干部及有关专家认为，我国宅基地闲置、突破管理底线等问题原因复杂，对此应分类处理，并且对不同区域要采取差别化的措施。建议选取一些典型地区进行试点，探索宅基地退出机制、适当扩大宅基地流转范围等市场化管理手段。

　　对历史原因造成的“一户多宅”、人均面积超标，不能使用强制手段。建议通过合适的方式给予一定的补偿让农民主动退出不合规定部分；对违规违法的建筑，必须进行清理和查处，尤其是对城乡结合部为谋取经济利益而乱占土地的小产权房等违法建筑，需要坚决拆除。

　　对于闲置宅基地，大多数地方干部建议通过市场导向自然退出，避免行政强推。济源市农委办主任李军玲说，农村房屋、宅基地之所以闲置，是因为没有市场流通。这是我国现行土地制度管理下，城市化发展的一个过程，不能通过行政手段跳过这一过程。

　　在增减挂钩等政策下，各地都在通过宅基地的复垦等方式为城市建设用地腾挪指标，一些地方也在探索宅基地的退出机制。济源市国土局农村宅基地管理办公室负责人翟丽霞说，济源国土局对200多个村庄做过调查，90%的农民不愿意退出宅基地。愿意退出的10%中，一是年轻人，由于孩子的教育、城市的医疗条件等原因，愿意退出宅基地，但条件较高，要求房屋等面积置换到城区，补偿款除装修外还得要有结余；二是达到立户条件，村内受条件制约没有宅基地的群众，愿意进社区或市区优惠安置；三是位于重污染区的村庄，多数愿意退出宅基地，但都要求安置到城区。

　　由此来看，农村宅基地退出机制一方面依赖于市场化手段，另一方面则需要教育、医疗等社会保障条件的匹配对接，要让退出宅基地的农民的利益不因此而受损。重庆市有“地票”制度；浙江乐清突破“农房只能在同村社员之间买卖”的限制，将买卖范围扩大为全市农业户口人员；广州市今年4月出台了《关于土地节约集约利用的实施意见》，提出建立宅基地退出和激励机制，成片的闲置、低效宅基地用地可改为村经济发展留用地，原产权人可按宅基地基底面积折算成股份，获得收益分成；广东省正在制定宅基地管理新办法，准备尝试允许宅基地在镇域范围内流转。

　　部分地方基层管理干部认为，在资源约束和集约用地的背景下，可以采用试点，在定点区域谨慎、有条件地打开一定的口子，探索扩大宅基地流转范围，建立城乡土地交易平台，通过市场化的手段更高效地配置土地资源。但是，“这些土地集约利用后的利益必须要让农民能享受到，不能让其成为再一次对农民利益的剥夺。”翟丽霞说。(文/《瞭望》新闻周刊记者吴涛李松 王政潘祺丁铭叶锋)