完善居住证制度是一个动态平衡

 □潘洪其

国务院近日公布《居住证暂行条例》，明确地方政府要为居住证持有人提供义务教育、基本公共就业服务等六项基本公共服务，以及办理出入境证件、机动车登记等七项便利，并逐步扩大提供公共服务和便利的范围，提高服务标准；同时明确了持证人申请登记居住地常住户口的衔接通道及各类城市确定落户条件的标准。

从各地多年来实施带有一定歧视意味的暂住证制度，到探索作为暂住证“升级版”的居住证制度，再到统一的“国家版”居住证制度正式出台；从公民到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业等三个条件之一的，可以申领“福利含金量”接近户口本的居住证，到居住证持有人符合条件的可以申请本地户口，每一步都见证了城市化进程的足音。

国家层面和地方政府实施什么样的居住及户籍政策，反映了政府和外来常住居民之间的一种特定关系。一方面，政府需要外来常住居民在城市就业创业，为城市经济社会发展做贡献，包括为城市增加GPD、拉动消费、充实社保基金、增强城市发展活力等；另一方面，政府要为外来常住居民的就业创业、义务教育、医疗卫生、文化体育、行使法律权利等提供基本公共服务、便利和保障，逐渐使外来常住居民享受到与本地户籍居民大体接近或相当的服务、福利和权利。

简单地看，这种关系可以视为城市政府和外来常住居民之间的“交换”，即后者通过为城市发展做贡献，“换取”前者提供的各项公共服务、便利和保障，越是符合城市功能定位和发展需要的外来常住居民，被认为对城市发展做出的贡献越大，政府为之提供的服务、便利和保障就会越多，直至与本地户籍居民享受的服务、福利和权利完全等同。在理想状态下，这种“交换”关系对双方而言是平等的，但现实生活中，由于政府往往处于强势主导地位，使得天平更容易偏向政府一边。因此，现在实行居住证制度，更需要政府积极主动地履行职责、创造条件，不断扩大提供公共服务、便利和保障的范围。

所以，城市政府与外来常住居民之间的关系，在居住证制度上主要就是一种动态平衡。其一，要把握城市化进程带来的人口集中与城市资源承载能力之间的平衡。城市是人群聚集的结果，随着城市聚集人口越来越多，交通拥堵、空气污染、治安混乱、水电气供应不足、贫民窟泛滥等“大城市病”也日益严重，这在发达国家的城市化进程中已有沉痛的教训。有鉴于此，居住证制度应当实行“分而治之”，对小城镇、中小城市的人口流动应重在放松，并可适度引导人口集中，对大城市、特大城市的人口集中则应适度调控，避免人口“超载”导致城市资源严重匮乏，避免城市化进程因人口、资源关系严重失衡而跑偏翻车。

其二，要把握本地户籍居民权益与外来常住居民权益之间的平衡。本地户籍居民中，有的是土生土长的“原住民”，有的最初也是外来人口，后来落户成为本地户籍居民，他们都是城市的“原住民”，是城市人口的存量，外来常住居民则是城市人口的增量。在服务供给与权益保障的排序上，应当尊重历史，考虑“先来后到”，以“原住民”优先，外来人口其次。在此基础上，通过政府、社会和全体居民的持续努力，不断增进外来常住居民的权益，才能从“原住民”与外来人口的权益保障平衡中，不断接近并最终实现两者权益保障的均等化、一体化。

（作者是北京青年评论家）