最高检解读实施办法：让“两个规定”长“牙”生“威”
中办、国办和中央政法委《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(中办发〔2015〕23号)和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》(中政委〔2015〕10号)(以下称“两个规定”)印发后,最高检党组和曹建明检察长高度重视,及时召开党组会议进行学习传达,并责成纪检组监察局牵头抓紧研究制定落实“两个规定”的实施办法。经多次研究讨论,反复修改,最高人民检察院日前印发了《最高人民检察院关于检察机关贯彻执行<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>和<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法(试行)》(高检发纪字〔2015〕4号,以下简称《实施办法》)。为便于更好地理解和执行,最高检纪检组监察局负责人对《实施办法》作以下简要解读。
一、制定《实施办法》的背景与总体考虑
十八届四中全会《决定》提出,要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”和“建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度”。为贯彻落实十八届四中全会《决定》精神,2015年3月,中办、国办和中央政法委分别印发了“两个规定”。“两个规定”是落实党的十八届三中、四中全会精神,全面推进依法治国的重大举措,对于排除领导干部和司法机关内部人员对司法权行使的违法干预和影响,确保公正司法,维护司法公信力具有重大意义。
实践中,领导干部干预司法活动、插手具体案件处理现象在检察机关同样存在。例如,一些领导干部出于个人私情或部门地方利益,打招呼批条子,甚至以公文公函等形式,为当事人请托说情,对案件处理提出倾向性意见或者具体要求,以言代法,以权压法。同时,一些司法机关内部人员利用上下级领导、同事、熟人等关系,通过各种方式打探案情、说情、施加压力,非法干预、阻碍办案,或者提出不符合办案规定的其他要求。上述现象不仅严重干扰司法人员秉公办案,影响具体案件的依法公正处理,而且严重损害司法公信力,破坏法律统一正确实施。
检察机关作为党领导下的国家法律监督机关和司法机关,必须站在全面推进依法治国,协调落实“四个全面”战略布局的高度,以强烈的政治责任感,立行立改、抓铁有痕的精神,带头抓好“两个规定”的贯彻落实,着力排除外部和内部对执法司法活动的影响,提高司法公信力。按照最高检党组和曹建明检察长要求,起草组于4月上旬拿出初稿,后经多次讨论修改,形成征求意见稿,分送最高检机关各内设机构、直属事业单位和各省级检察院征求意见。5月4日,孟建柱书记在政法领导干部全面推进依法治国专题研讨班开班式讲话中要求各政法部门尽快出台贯彻“两个规定”实施办法后,曹建明检察长又专门指示加快起草工作步伐。5月11日上午,最高检党组会审议通过了《实施办法》。
《实施办法》主要基于以下几个方面的考虑:一是立足全面、严格落实“两个规定”,并体现检察机关特色。“两个规定”重点建立领导干部和司法机关内部人员干预、过问案件的记录、通报和责任追究三项制度。为便于操作,《实施办法》在严格落实三项制度的基础上,将环节进一步细化为记录、报告、通报、责任追究和保障等五项机制,前后呼应,形成一个有机整体。二是着力在务实、管用上下功夫。《实施办法》坚持问题导向,重点解决实践中存在的突出问题,特别是坚持把排除检察机关内部、检察机关领导干部干预司法、插手具体案件处理、过问案件作为落实“两个规定”的抓手和重点。三是重点明确记录、通报与责任追究的界限。《实施办法》明确,所有司法机关内部人员过问案件的情况,都应当按照规定予以记录;属于违法干预办案的,一律予以通报;违法干预造成严重后果的,依纪依法追究责任。四是始终体现及时性原则。坚持把及时性贯穿于《实施办法》的各个环节,切实做到及时记录、及时报告、及时通报、及时进行责任追究。
《实施办法》的出台是检察机关贯彻十八届四中全会《决定》和中央决策部署的实际行动;是使“两个规定”落地生根、长“牙”生“威”,充分发挥其排除、抵御干扰公正司法内外部因素的“防火墙”和“隔离带”作用,构筑保证公正司法制度堤坝的重要举措;是以“三严三实”要求,严明纪律和规矩,明确“红线”和“底线”,坚决破除潜规则,防止和惩治人情案、关系案、金钱案,提高司法公信力、维护司法权威的制度安排。
二、《实施办法》的主要内容
《实施办法》共六个部分28条。主要内容有以下几个方面:
(一)提出贯彻落实“两个规定”的基本要求。突出强调要认识重大意义、适用范围、职责内容,以及记录、通报与责任追究制度之间的界限。同时对检察人员落实“两个规定”提出具体要求,包括规范司法行为、依法履行诉讼监督职责、强化责任担当等。重点是:
一是明确检察机关落实“两个规定”的职责定位。对检察机关而言,司法机关内部人员过问案件,既包括检察人员过问本系统、其他司法机关案件,也包括其他司法机关工作人员过问检察机关案件,并且相应处理程序均不同。为了明确检察机关在每种情形下的具体职责,增强可操作性,《实施办法》明确四种情形:遇有领导干部干预司法办案活动、插手具体案件处理的,应当做好记录和报告;遇有检察人员过问检察机关案件的,应当做好记录、报告、处置、通报和责任追究;遇有检察人员过问其他司法机关案件的,检察机关应当认真调查核实,做好通报、责任追究和结果反馈;遇有其他司法机关工作人员过问检察机关案件的,应当做好记录,并告知过问人所在单位的纪检监察机构。这一分类贯穿实施办法始终,所有制度设计都围绕这一分类进行。
二是明确依法规范履职与违反规定过问案件的界限。检察机关作为法律监督机关,承担大量诉讼监督工作。为明确诉讼监督与违反规定过问案件的界限,《实施办法》规定,检察人员应当严格依照刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及刑事、民事、行政诉讼监督规则等法律法规,依法规范履行诉讼监督职责,严禁以诉讼监督之名,过问、干预其他司法机关刑事立案、侦查、审判、刑罚执行和民事、行政诉讼等司法办案活动。为加强正面引导,建立检察人员对个人收到相关案件信件处理的规范渠道和程序,《实施办法》规定,检察人员对个人收到的举报、控告、申诉等来信来件,应当严格按照有关规定和程序转交职能部门办理,不得在来信来件上提出倾向性意见。
同时,上下级检察机关之间是领导与被领导关系。为正确区分领导、监督职责与违反规定过问案件的界限,《实施办法》规定,检察机关领导干部和上级检察机关检察人员因履行领导、监督职责,需要对正在办理的案件提出指导性意见的,应当依据程序以书面形式提出,口头提出的,检察人员应当记录在案。
三是明确检察机关领导干部适用“两个规定”。考虑到检察机关领导干部既属于领导干部干预司法活动所规定的范畴,也属于司法机关内部人员过问案件所规定的范畴。落实“两个规定”,要抓住领导干部这个“关键少数”。为此,《实施办法》进一步明确,检察机关领导干部干预、插手、违反规定过问司法办案活动的,同时适用“两个规定”。
(二)进一步细化干预、过问检察机关司法办案活动的记录机制。“两个规定”能否落到实处,核心和关键是记录。为此,《实施办法》明确提出,对领导干部干预检察机关司法办案活动、插手具体案件处理,以及司法机关内部人员过问检察机关办理案件的,检察人员应当全面、如实记录,做到全程留痕,有据可查。
为便于操作,结合检察机关实际,《实施办法》进一步分情形规范记录后的报告和告知程序。一是规范领导干部干预司法活动线索的报告程序。检察人员对所记录的领导干部干预、插手司法办案活动的线索,应当及时向部门负责人报告,部门负责人应当及时向分管院领导和所在单位纪检监察机构报告。纪检监察机构应当定期对领导干部干预、插手司法办案活动线索进行梳理、汇总,经单位主要负责人审定后,按季度分别报送同级党委政法委和上级检察机关。二是规范检察人员过问案件线索的报告程序。检察人员对所记录的检察系统内部人员过问案件线索,应当及时向部门负责人报告,部门负责人应当及时向分管院领导和所在单位纪检监察机构报告。部门负责人或者院领导对所记录的检察系统内部人员过问案件线索,应当及时移交所在单位纪检监察机构。所在单位纪检监察机构应当按照干部管理权限,及时处理,或者向有处理权限的纪检监察机构层报。三是规范其他司法机关工作人员过问案件线索的告知程序。检察人员对所记录的其他司法机关工作人员过问案件线索,应当及时向部门负责人报告,部门负责人应当及时向分管院领导和所在单位纪检监察机构报告。所在单位纪检监察机构应当及时将过问案件线索告知过问人所在单位的纪检监察机构,同时移交相应记录材料,并积极协助调查。
另外,考虑到司法实践中可能存在被记录人打击报复记录人现象。为保障记录人敢于记录、如实记录,《实施办法》规定,检察人员如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况的,如实记录司法机关内部人员过问案件情况的,受法律和组织保护。任何人不得对记录人员进行打击报复。检察人员非因法定事由,非经法定程序,不得被免职、调离、辞退或者给予降级、撤职、开除等处分。健全检察人员合法权益因履行职务受到侵害的保障救济机制。
(三)进一步细化干预、过问检察机关司法办案活动的线索处置机制。“两个规定”重点建立了记录、通报和责任追究三项制度,为了前后衔接一致,便于各地执行,结合检察机关实际,《实施办法》在记录和通报两个环节之间,增设了线索处置程序,把散见在“两个规定”中的相关线索处置内容,集中在一起,并按照按照领导干部干预司法活动、检察人员过问本系统案件和检察人员过问其他司法机关案件两种类型,分别予以规定。一是明确检察人员过问本系统案件线索的处置。检察机关纪检监察机构收到检察人员违反规定过问检察机关案件线索的,应当按照干部管理权限,及时调查处理,并将调查处理结果分别向记录人和过问人所在单位或部门反馈,同时报上一级检察机关纪检监察机构。二是明确检察人员过问其他司法机关案件线索的处置。检察机关各级纪检监察机构收到检察人员违反规定过问其他司法机关案件线索的,应当按照干部管理权限,及时调查核实,并将结果及时反馈相应司法机关的纪检监察机构。
同时,鉴于司法实践中,由于多种原因,可能存在记录事项与事实不符,或者出现虚假记录现象。为此,《实施办法》规定要准确把握和区分检察人员依法正常履行职责和违反规定过问案件行为的界限,检察机关纪检监察机构应当及时调查核实或配合调查核实收到的反映检察人员违反规定过问案件的报告(告知),属于不实记录或虚假记录的,应当纠正并及时为被记录人澄清事实。
(四)进一步细化干预、过问检察机关司法办案活动的通报机制。为便于执行,《实施办法》明确了应当予以通报的具体情形:一是在线索核查、立案、侦查、审查起诉、审判、执行等环节为案件当事人请托说情的;二是邀请办案人员私下会见案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系人的;三是违反规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属转递涉案材料的;四是违反规定为案件当事人或其辩护人、诉讼代理人、亲属打探案情、通风报信的;五是其他影响司法人员依法公正处理案件的行为。
同时,进一步规范通报程序。《实施办法》规定,检察机关纪检监察机构应当按照调查处理权限,对属于本级纪检监察机构处理的过问案件,经调查核实,属于违反规定过问案件的,应当按照程序报经批准后,予以通报,并将结果报上一级检察机关纪检监察机构。上级检察机关纪检监察机构对下级检察机关纪检监察机构应当通报而未通报的,应当监督纠正。对检察人员违反规定过问其他司法机关案件的,应当将通报结果反馈所过问案件办理单位的纪检监察机构。
(五)进一步细化干预、过问检察机关司法办案活动的责任追究机制。为便于操作,《实施办法》分三种情形规定责任追究制度:一是规定对违反规定过问人的责任追究。《实施办法》规定,有本办法第19条所列情形之一,构成违纪的,依照《中国共产党纪律处分条例》、《检察人员纪律处分条例(试行)》等规定,给予纪律处分;造成严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任。同时,考虑到实践中,一些司法机关内部人员过问案件,情节比较轻,未给案件办理造成干扰和影响,《实施办法》规定检察人员违反规定过问案件,情节较轻的,给予提醒、诫勉谈话。二是规定对不如实记录人的责任追究。检察人员对领导干部干预、插手办案,司法机关内部人员过问案件,不记录或者不如实记录的,予以警告、通报批评;两次以上不记录或者不如实记录的,依据《中国共产党纪律处分条例》、《检察人员纪律处分条例(试行)》等规定给予纪律处分。主管领导授意不记录或者不如实记录的,依法依纪追究主管领导责任。三是规定对打击报复人的责任追究。检察人员对如实记录过问案件情况的办案人员进行打击报复的,依照《中国共产党纪律处分条例》、《检察人员纪律处分条例(试行)》等规定,给予纪律处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(六)高度重视建立干预、过问检察机关司法办案活动的保障机制。为切实推动“两个规定”的落实,《实施办法》明确规定,各级检察机关要把落实“两个规定”纳入重要议事日程,加强领导,强化措施,各部门要健全工作衔接和协作配合机制,上级检察机关要加强指导和督促检查,及时发现和解决工作中存在的问题,提出指导性意见。要把检察人员违反规定过问司法办案活动纳入党风廉政建设责任制考核评价体系,对检察人员违反规定过问案件,情节严重的,既要追究过问人的责任,又要倒查追究相关人员的领导责任和监督责任。
三、贯彻落实《实施办法》要注意的问题
第一,要注意形成落实《实施办法》的合力。各级检察机关要把落实“两个规定”纳入重要议事日程,加强领导,强化措施,抓好落实。检察机关各司法办案部门、办公厅(室)、政工部门、案件管理部门、纪检监察机构要加强沟通联系和工作衔接,健全干预、插手、过问案件的记录、通报和责任追究的协作配合机制,切实推动“两个规定”落实。
第二,要注意与检察改革正在推进项目的衔接。当前,司法体制改革正在积极推进,特别是最高检正在制定检察官办案责任制改革实施意见,正在推动建立办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,这些改革项目都与《实施办法》中的相关制度密切相关。同时,检察人员纪律处分条例、廉洁从检若干准则的修订工作也即将启动。另外,当前检察机关纪检监察体制也正面临调整。各地在执行过程中,要根据实际,注重完善《实施办法》中相关制度机制,遇到问题及时层报最高人民检察院。
第三,要注意加强指导和监督检查。上级检察机关应当通过调研、巡视、检务督察、执法监察和案件查办等多种方式,加强对落实“两个规定”的指导和监督检查,及时发现和解决工作中存在的问题。要注重总结各地好的经验做法,并加以推广。
第四,要注意宣传和舆论引导。充分发挥主流媒体主力军和新媒体生力军作用,运用报刊、门户网站、微博、微信等媒体,及时宣传检察机关在落实“两个规定”方面的思路、举措和成效。加强舆论引导,及时回应社会各界对落实“两个规定”的关切,及时稳妥应对处置相关负面舆情。