容错机制 让改革创新者甩开膀子
如何为干事创业的干部撑腰壮胆？
多地探索建立制度保障——
李明新/绘
记者 吴叶柳
“多干多错，少干少错，不干不错”“为了不出事，宁愿不干事”，近年来，在全面从严治党新形势下，这种“为官不为”的消极心理在干部队伍中有滋生蔓延之势。由于心存顾虑、不敢担当，一些干部在改革创新路上步履迟缓，甚至止步不前。
“保持锐意创新的勇气、敢为人先的锐气、蓬勃向上的朝气”“要保护作风正派、锐意进取的干部”，近日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议上海、黑龙江代表团审议时强调。在从严治吏的同时，如何把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，成为当下亟待解决的课题。
为了给改革创新者撑腰壮胆，近年来，江苏泰州，浙江绍兴、杭州等地相继探索建立容错免责机制。容错免责能否破解“为官不为”？如何防止容错机制被滥用？记者近日对多地进行了实地调查。
“怕而不为”现象呼唤建立容错机制
据2015年5月19日《人民日报》报道，西部某县在项目资金早已到账的情况下，工程却迟迟不动。当地领导道出实情：当前财政资金审计严格，纪检监察机关全程盯着，一些干部感觉四周都是摄像头，嫌“麻烦”，怕“引火烧身”，宁愿拖着不上项目。
近年来，随着从严治吏成为常态，由“为官不易”引发的“为官不为”现象屡见不鲜。在2015年博鳌亚洲论坛上，有企业家表示，现在干部普遍和企业接触少了，很多干部“不吃、不拿，也不干”，害怕做事越多，犯错越多。广东惠州某区纪委书记介绍，有些基层干部认为干事风险较大，甚至出现个别年轻干部申请到清闲岗位去的现象。
而在一些干部看来，干事创业的激情淡化实乃事出有因。中国浦东干部学院课题组2015年一项针对领导干部的调研显示，对于“为官不为”的原因，62.16%的调查对象认为与“对落实责任从严的恐惧，害怕问责而不为”存在关联；41.89%的调查对象认为与“对纪律约束从严的疑惑，不清晰‘红线’‘底线’而不为”存有关联。
当前，我国经济发展迈入新常态，改革步入深水区，干部“怕而不为”让改革发展蒙上了阴影，建立容错机制成为各方期待。江苏扬州市委组织部开展了一项防治“为官不为”激励保障机制的调研，结果显示，55.5%的调查对象认为应该建立激励干部干事创业、宽容失败的容错机制。杭州市社科院研究员周旭霞认为，改革创新是“摸着石头过河”，难免出现失误，有时甚至干得越多出错越多。如果没有容错免责机制为干部撑腰壮胆，改革的步伐将沉重而迟缓。
为了保证改革创新的“领头羊”不成为“替罪羊”，激励干部大胆闯、大胆试，2013年以来，江苏泰州、浙江温州、绍兴、杭州、山东青岛西海岸新区等地立足于实际需要，先后探索建立容错免责机制，给干部一定的“试错权”。2015年10月，浙江省委出台激励干部干事创业治理“为官不为”的意见，要求全省各地建立推进改革容错免责机制，成为省级层面的吃螃蟹者。
厘清哪些错误能容、哪些不能容，无疑是建立容错机制的基础。记者调查发现，出于公心、善意履职、不违反党纪国法的禁止性规定，成了各地确定免责的一致原则。绍兴市明确，对党员干部在招商引资活动、先行先试中出现的一般性问题和失误，符合特定条件的，可以宽容对待，立足教育引导，支持大胆工作。泰州市在责任豁免办法中界定了10种具体情形，归纳起来可分为利于全局、利于改革、利于群众、因不可抗力因素导致等四大类。
与容错免责并行，一些地方也列出了问责情形。绍兴紧盯“庸政”“懒政”“怠政”“恶政”，严肃追究在重大决策执行、重大项目推进和重要工作落实中不作为、慢作为、乱作为的现象，以确保政令畅通。青岛西海岸新区则明确，对应当履行而未履行、违法履行和不当履行工作职责的8种情形要进行问责。
“容错免责不是免罪牌，不能被滥用，要坚持标准，把‘敢作为’与‘乱作为’区别开来。”泰州市委组织部常务副部长、老干部局局长程秋喜解释。
出于对干部的保护，同时避免“拍脑袋”决策带来的失误，“经过民主决策并有书证”被多地列为申请免责的条件。温州还建立了改革创新风险备案制度。“我们要求对重大改革创新项目有较大突破和探索的工作，必须要建立完备的资料台账，必须具有风险评估材料，经所在单位党委审核后建档。这些备案材料可作为免责的重要参考。”参与制度设计的温州市监察局相关负责人介绍。
容错免责如何办理？多地明确认定免责的程序包括：相关单位和个人向纪检监察机关或组织人事部门提出申请，实施责任追究职能部门会同相关单位开展调查核实，根据调查情况按照干部管理权限作出认定意见，对认定结果进行反馈和备案。
免责结果的运用也是重要一环。记者发现，多地在相关文件中明确，经认定予以免责的，一般可在各类考核、评优评先、干部提拔任用考察中免予负面评价或一票否决；需追究党政纪处分的，可酌情从轻、减轻或免予处分。
“试错权”会不会成为干部违法乱纪的“保护伞”？对此，杭州、绍兴、温州等地明确，严禁打着改革创新旗号搞劳民伤财的“政绩工程”“形象工程”，坚决惩治借改革创新之名徇私舞弊、贪污受贿、假公济私以及严重伤害群众利益等行为。“只有宽严相济、惩治与保护并举，方能让‘真改革者’甩开膀子、迸发出改革的新动力。”前述温州市监察局相关负责人说。
导向鲜明，激励效应初显
2015年初，绍兴市柯桥区启动柯桥历史文化街区的打造工程，其中涉及1500多户房屋征收，柯桥街道干部挨家挨户讲政策、做工作。截至目前，93%的房屋已征收完成，在此过程中无一上访。“如果没有容错机制护航，如此繁杂的工作不可能进展得这么顺利。”街道党工委书记张伟江说。
记者在绍兴、泰州等地调查发现，对那些长期冲在改革发展一线，面临的矛盾和问题复杂多变的干部来说，容错免责机制为他们踏实干事加上了一道“护身符”；对于大胆改革、勇于担当的干部，容错免责机制则增添了他们敢做善为的“底气”。
从2014年起，泰州市泰兴经济开发区开始对园区内的企业实行星级管理，考核评星的等次与企业能够享受的优惠政策和政府服务直接挂钩。起初，这一创新的管理方式遭到了众多非议，但泰兴市委常委、泰兴经济开发区党工委书记孙群却坚持推行。“搞错了，我负责，毕竟还有容错机制为我们‘撑腰’呢！”实践证明，星级管理激发了企业争星晋位的积极性，两年下来，开发区内的五星企业占比由20%增至60%，三星以下企业比重则由50%降为10%。
虽然一些地方已出台了相关文件，但对容错机制的探索方兴未艾。记者采访中，不少地方表示：“规定的条件和办法比较原则，真正落实容错机制还需建立配套机制。”
对此，绍兴市正在考虑如何将容错免责办法具体化、清单化，先在一些被问责风险较大的部门试点，让它们对行政风险实行摸排，提出具体的免责情形，经审核批复后，纳入容错免责机制。
“各地建立容错机制，是为了解决问题，更好地推动改革发展，决不能搞‘一容了之’‘知错不改’。”中央社会主义学院原副院长、教授甄小英提出，“与容错配套的纠错机制也应尽快建立。”
“营造勇于担当、敢于干事的良好政治生态，正向激励与反向鞭策相结合很有必要。”程秋喜介绍，在容错免责的同时，泰州市今年又设立了“蜗牛奖”，发给那些推进重点项目不得力、履行行政职能不到位、解决群众关切问题不及时的责任人。“容错的最终目的还是要让各级党组织和党员干部从该不该干事、值不值担当的困惑中解脱出来，既守住底线，也放开手脚，一门心思干事创业。”
“一些法律、政策在目前看来也有不合时宜之处，容易成为改革创新的束缚。”全国政协委员、中央党校党建教研部主任王长江提出，发挥好容错机制激励改革创新、鼓励干事创业的导向作用，要敢于创新和突破那些“过时”的法律法规。
随着“容错纠错机制”被写入2016年《政府工作报告》，这一机制有望在更大范围推行，这也给一些改革先行者吃了“定心丸”。“我们希望能自上而下建立相关机制，减少地方探索中的法律风险。”绍兴市纪委研究室主任张弛说。
大家谈
编者的话
最近，“容错机制”一词如一石入水，引起广泛热议。其鲜明的导向就是：改革发展过程中要坚持“三个区分开来”宽容“探索性失误”，让干部卸下思想包袱，勇谋善为。建立容错免责机制，辩证对待探索中的失误，必须坚持底线原则；及时保护那些真正的改革创新者；健全纠错机制，既纠偏纠错，又能引导干部严以用权、科学民主决策。本期“大家谈”关注以上话题。
打破“洗碗效应”
经常洗碗的人难免偶尔失手将碗打破，自责之余，旁边不干活的人也不依不饶。洗碗越多，失手打破碗的概率就越高，落埋怨、受责备的可能性越大，有人把这归结为“洗碗效应”。工作中不乏这样的事例，以创造精神抓落实的干部，因有些失误被说三道四，在考核测评、干部任用中也容易吃亏。若放任这种现象，“明哲保身，但求无过”“事不关己，高高挂起”者会越来越多，任劳任怨的“洗碗者”会越来越少。
在日常工作中，人们都可能有失误，更何况是“摸着石头过河”、正在啃改革硬骨头的今天，即便再小心细致，也难免犯错。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。容错机制的提出，将彻底打破这种干不如站、站不如唱的“洗碗效应”，让各单位的排头兵轻装上阵，最大限度地调动广大干部的积极性、主动性、创造性，促进干部在新常态下有新作为。
（云南省玉溪市红塔区人力资源和社会保障局 杨海燕）
容错要有成本底线
凡事总得有个度，容错也要有前提。干部在改革探索中的错误，要辩证分析，区别对待。
容错，容的是真正意义上的改革中发生的探索性失误。这种改革必须符合群众利益诉求，符合民主决策程序，确实能形成社会运转良性循环，有较高经济社会价值。如果借“改革”之名，不经过科学认证，不经过集体决策，违背客观规律和认知常识，大搞沽名钓誉的政绩工程和短命工程，肯定不是真正的改革。最终撂下“政灾”包袱，让组织和群众以“容错”方式去吞下苦果，是不行的。
容错，必须要有成本底线。如果出发点是好的，理论推演也行得通，但经济基础、社会环境、民众意愿等条件水平还达不到要求，就急于求成，导致巨额财政资金浪费、社会秩序混乱、民生出问题，甚至出现严重危害国家安全的群体事件，这种成本太大的改革错误，也是难以容许的。
（江西省永修县委组织部 熊雪峰）
主动响应才能及时保护
出于被误解为不愿担责的顾虑，“试错”干部往往不愿提出免责申请。因此，容错免责机制应当主动响应。这样，才能尽可能保护每一位善意履职、敢于担当的干部，也更充分地体现组织对干部的关心关爱。
容错免责应在心理疏导、责任研判和澄清保护等多方面主动响应：一要主动沟通交心，及时与“试错”干部面对面谈心谈话，了解个人思想、化解心理顾虑，让干部向组织说出心里话。二要主动研判认定，在认定时采取公开听证、第三方评估等方法，厘清“试错”干部责任。在运用上坚持区别对待，对主观上为公为民、客观上尽职尽责的干部，赋予免责，撑腰打气；对负有责任的干部，采取相应处理措施，不让“豁免权”成为“挡箭牌”。三要主动澄清保护，干部通过组织认定免于问责后，及时给予公开、权威的组织认定，帮助干部卸下思想包袱，轻松上阵。
（江苏省宿迁市宿城区委组织部 肖帅）
容错更要纠错
在一心为公、严格履职的情形下，因工作经验、环境条件等诸多不利因素综合影响，工作上出现一些失误、偏差，组织上要给予必要的理解、包容和支持，解决好后顾之忧。与此同时，也不能因怕干部背心理包袱，照顾干部情绪，而放弃对错误决策、错误施政的主动纠错。
宽容失败、允许试错，不等于不纠错。纠错不是追究责任，而是当偏差、失误初见端倪时，及时纠偏纠错，避免放任错误扩大，造成更大的损失。其实这也是对干部最好的关心爱护。建立容错机制的同时，要建立完善配套的纠错机制，正确处理好纠错与责任追究的关系，把向党的事业负责与向干部本人负责统一起来，既保护好干部的责任担当精神，又要通过教育提醒，督促干部找准问题、分析原因、研究解决办法。要注重引导干部加强对决策规律的研究，决策前多开展调研，坚持问计于基层、问计于群众，搞好科学论证，规避再犯类似错误。
（辽宁省清原县委组织部 宋钦锋）
声音
全面深化改革迫切需要容错机制
蔡志强
●容错机制，容的是改革过程中巨大不确定性之下可能出现的改革失败，容的是地方和基层干部在制度不完善情况下形成的前瞻性决策，容的是领导干部坚定党性和人民性之下对被实践证明滞后制度与政策的突破
●它不是对党的宗旨和民生的漠视，不是对法治精神的试错，更不是不负责任的恣意妄为
今年两会期间，“容错机制”成了许多代表委员聚焦的热词。政府工作报告明确提出，要健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。在这方面，江苏泰州、浙江杭州等地已经做了积极探索，出台了容错免责的相关规定。
“大力营造勇于创新、鼓励成功、宽容失败的社会氛围”“要完善考核评价和激励机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”，习近平总书记的重要讲话精神，反映了全面深化改革的复杂性和艰巨性，也集中体现出党的实事求是精神。党领导建设中国特色社会主义，是前无古人的伟大事业，而干事创业不出一点错误是不可能的。
当前，国际国内环境正在发生深刻变化，经济发展新常态，需要推进全面深化改革的顶层设计变为具体实践，需要发挥领导干部的积极性、创造性和担当精神。这其中，形成鼓励成功、宽容失败的政治氛围，对新常态下经济社会的健康发展意义重大。健全并完善容错机制，能够最大限度地激发干部干事创业的活力，激发深化改革的内生动力。
十八大以来，党内法规体系建设进一步完善，领导干部的法纪观念和尊崇法规的意识不断提高。但是，党内法规体系建设，不仅要有严厉的监督惩戒制度，还要有积极的激励保障制度。在制度不够定型成熟，权力约束与保障机制有待改善的情况下，领导干部既不能保证所有的改革措施都能取得预期的效果，也不可能等所有配套制度和政策全部健全后再来落实。容错机制针对我国发展实际，提供一定的试错空间，保护和鼓励领导干部大胆改革，勇于担当，其实就是要鼓励深入贯彻中央改革精神，积极探索发展规律，敢作为、善作为，不乱为。
容错机制是保护干部的重要机制，但不是简单保护干部的措施。近40年的改革实践中，曾经出现过违背科学决策、民主决策和中央精神乱作为的“三拍”干部，容错机制不能容忍此类现象的存在。容错机制，不是单一的制度安排，而是作为制度体系的重要组成部分存在。它首先要求领导干部对国情党情、地方发展实践、百姓利益诉求有准确把握和清醒认识；其次是有完善的决策机制、决策程序和政策执行体系；再次是有规范的党纪、国法和群众监督机制。容错机制，容的是改革过程中巨大不确定性之下可能出现的改革失败，容的是地方和基层干部在制度不完善情况下形成的前瞻性决策，容的是领导干部坚定党性和人民性之下对被实践证明滞后制度与政策的突破。它不是对党的宗旨和民生的漠视，不是对法治精神的试错，更不是不负责任的恣意妄为。
容错机制有着极为鲜明的价值判断标准。这就是中国共产党长期实践中形成的核心价值观，就是习近平总书记提出的忠诚、干净、担当的要求。在推进改革的过程中，领导干部需要深入学习准确把握中央精神，以对党和人民事业的忠诚、个人的清正廉明和担当精神大胆推进改革，将中央精神和地方发展政策变成推动发展的具体实践。这其中，还要克服当前高压反腐态势下，一些官员因为制度不完善不健全而产生的不敢为不想为问题。这也正是习近平总书记所指出的：“三严三实”是我们天天要面对的要求，大家要时时铭记、事事坚持、处处上心，随时准备坚持真理、随时准备修正错误，凡是有利于党和人民事业的，就坚决干、加油干、一刻不停歇地干；凡是不利于党和人民事业的，就坚决改、彻底改、一刻不耽误地改。
建构有效的容错机制是与完善的党内法规相联系的。完善党章为根本大法的党内法规体系，健全干部选拔任用和考核评价制度、干部监督制度、干部教育制度，强化党员领导干部法纪意识，是党的事业健康发展的基础和保障。
（作者系中央党校党建部领导科学室主任、教授）
