“宽准入”落地 “严监管”来临

2014年5月21日，《广东省工商登记前置审批事项目录》和《广东省工商登记前置改后置审批事项目录》（以下简称“两个目录”）出台，标志着广东省工商登记“先照后证”改革措施正式落地。

仅保留13项前置事项审批权力，而把其余的108项前置审批改为后置审批，前置审批事项压缩率达89.4%，成为了两个目录出台的最大亮点。

广东省工商局副局长郑勇明表示，两个目录的发布，将对广东打造市场化、法治化、与国际接轨的营商环境产生积极深远的影响，今后社会各界投资创业办理工商登记将更加便利。

值得注意的是，政府权力从审批准入领域的撤退，也意味着“严监管”将成为下一步改革的取向。

公开审批权力清单

由于历史原因，以往工商登记前置审批事项多而不清，一些地方或部门出于“把关”的需要，不断在工商登记前置审批事项上加码，这是市场难入的原因所在。

尽管近年来，中央、地方开展一轮轮的行政审批制度改革，调整审批事项，但对于工商登记，这种需要部门“把关”的事项究竟有多少，却一直不明确。由于全国、全省缺乏前置审批事项的统一目录，各地则根据实际自行制定审批事项，这也造成了市场准入的条件不一。

而此次广东省编制两个目录，向社会摊开所有涉及工商登记审批事项的“权力清单”，就是为了彻底打破这一困局。

一方面，前置审批事项大幅压减，最后仅保留13项。“这些事项涉及国民经济的四大类行业，主要集中在外资准入、公共航空运输、医疗、银行、保险、证券、期货等领域，这也涉及了国家对这些领域和行业审慎监管的考虑。”郑勇明告诉记者。

另一方面，其余的108项审批事项则全部改为后置审批，并编入了《广东省商事登记前置改后置审批事项目录》。这意味着企业经营范围若涉及这部分事项，可“先照后证”，申请领取营业执照后，再向有关审批主管部门申请许可证。

值得关注的是，晒出来的这份省级层面的“权力清单”，不仅给企业提供了清晰的办事指引，也让企业对创业的条件、程序、时限等有了合理预期。

“两个目录出台，推动建立统一的市场准入规则，‘非禁即入’，从根本上解决大量‘办照难’问题，是‘先照后证’改革措施落地的关键。”郑勇明说。

5月26日，广东省各级工商部门将统一执行两个目录，深圳、珠海经济特区则将根据自身实际，做好与省里目录的对接。

“宽准入”，激活市场

转变政府职能，使政府退出对市场不当干预，其中一个重要的切入点便是工商登记改革。

专家分析指出，现行的商事登记制度，通过对商事主体的市场准入实行严格管制，是制度体系最为复杂，承载政府公共行政任务和公共管理功能最为庞大的行政审批制度。

按现行“先证后照”的制度，创办一个企业并不容易，须取得行政许可证，才能到工商部门申办营业执照。在等待许可证的过程中，企业没有市场主体资格，往往难以开展招聘、洽谈、租赁场地等前期筹备工作。而缺少场地、专业人员资质，反过来又难以满足办理许可证的条件。

“先有鸡还是先有蛋？”国家工商行政管理总局局长周伯华曾在接受媒体采访时将这种困境作出了这样的形容，“有的小微企业创业者得先去找前置审批部门，取得他们的同意才能到工商部门办理执照。但这些部门可能会说，你连公司都没有，怎么审批？创业者就这样被推来推去，两头奔波，两头受堵。”

理不顺的审批程序，加上低下的审批效率，成为了阻碍市场经济发展的一道门槛。2012年以来，广东采取“自下而上、局部先行”的模式，率先在全国展开商事登记改革的探索。深圳、珠海、东莞、顺德等地先后得到国家授权，成为改革试点，推行“先照后证”等改革措施。四个试点市（区）2013年新登记市场主体同比增幅达83.8%，远高于全省其他地区10.1%的平均增幅。据悉，国务院下发的《注册资本登记制度改革方案》，也吸收借鉴了广东改革试点经验。

“先照后证”，意味着在大多数情况下，创业者只要到工商部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，如果涉及需要许可的生产经营活动，再向主管部门申请许可证。这样，企业在领照后，则可着手开展先期的筹备工作，从而节省了大量时间，赢得市场先机。

顺德、深圳等地方试点改革的成功，也上升为全省经验。为全面构建“宽进严管”的工商登记制度体系，今年1月，广东省出台了《广东省工商登记制度改革方案》，在市场准入和市场监管领域，共部署了12项改革措施，要求在今年以内基本完成。

工商登记制度改革以来，企业办照手续大大简化，办照时限普遍缩短至5个工作日内，部分事项实现了当天办结、即时办理。改革释放的利好消息，也激发了市场主体的活力和创造力，一些地方的工商注册登记呈现“井喷”现象。

据统计，今年1至4月，全省新登记市场主体38万户，注册资本金达7819.2亿元，同比大幅增长39.8%和288.8%。一些地方的工商局登记数量激增，有的甚至“一号难求”，不得不采取限号的办法来控制办事的数量。

“宽进”掀起了广东新一轮本土创业的浪潮。民营企业的大批诞生，对长期依赖投资出口，以“外源型”经济为主的广东，转身“向内”，利用本土创新来实现转型升级打下了基础。

“严监管”，政府重心后移

“政府转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。”国务院总理李克强说。“先照后证”的全面实施，也把工商登记改革推向纵深。随着审批权限的不断清理和下放，市场准入条件进一步规范和放松，加强监管成为了政府目光的聚焦点。

大量的新生企业纷纷涌向市场，这也给政府调整、创新监管方式出了一道难题。清华大学公共管理学院教授薛澜在接受媒体采访时强调，如果没有后续监管作为强保障，“宽进”改革很可能也只能以失败告终。

“宽进”并不意味着不需要监管，“先照后证”改革体现了政府监管重心的后移。“审批是对事前活动的控制手段，而现在政府须把重心转向事中监管和事后监管，地方的改革实践也表明，这种监管方式更为有效。”省编办副主任陈江华强调。

郑勇明介绍，现行的市场监管效能低，是由于工商登记与经济资格审批相互捆绑，导致了部门之间的职能交叉，责任边界不清，容易出现监管的空白地带。

两个目录落地后，按照“谁负责审批、谁负责监管”的原则，进一步明确了监管责任主体，并与行业监管有机结合。

而这108项前置改后置事项，仍需经过相关部门审批，方可开展经营活动。“调整的只是审批程序，若是无证抢跑，那是不合法的，将受到审批部门或行业主管部门的查处。”郑勇明强调。

“宽进”给“严管”提出了更高的要求。加强监管有何妙方？日前，商事登记改革推行较为成熟的试点之一佛山市顺德区发布了《顺德区企业经营行业监管分工目录》，开出了市场监管的“权责清单”。

据了解，该目录以国民经济行业分类为基础，梳理了220项企业经营事项，对每一项企业经营事项都明确了监管部门。而针对涉及多个行业许可审批的事项，更进一步厘清了行业主管部门。

这种目录曝光模式，倒逼审批部门把工作重心移向监管，真正担起“谁审批，谁监管”的职责。

此外，信息化手段也是顺德区祭出的监管“组合拳”之一，通过全区统一、跨部门通用的监管信息平台建设，共享有关数据，促进协同共管。商事登记部门通过并联审批系统，可以把登记信息抄送相关行业许可部门，立刻启动部门行业监管。

除了内部监督，外部监管也必不可少。顺德一方面利用商事主体信息公示平台，向社会公示相关信息数据，接受社会监督；另一方面，开通政府咨询与行政投诉平台，为企业和群众参与市场监管提供方便快捷的咨询和投诉渠道。

而在省级层面上，强化后续监管的措施也正逐渐推出。郑勇明介绍，与改革相配套的过渡时期市场主体信用信息公示系统已启用，并与全国联网，实现了登记备案信息的公示功能。

有专家分析认为，建立信息信用公示制度是商事登记制度的关键，是将公权力与私权利连接起来的桥梁。信用监管模式，实行经营异常名录制度，对没有履行法定义务的商事主体，中止正常商事登记公示，并载入商事主体经营异常名录，将改革传统采取的监督检查、行政处罚等手段。

“行政审批与监管的关系有点像是‘功夫在诗外’，没有强有力的监管，行政审批的放权很难真正持久。”薛澜指出。要在审批上做减法、在监管上做加法，才能实现放而不乱，乱而有治。

（张宁宁）

来源：《南方》杂志