美称中国将建更多执法船 打造全球最大执法队
资料图：广东黄埔造船厂内大批新建海警船停满码头
美国詹姆斯顿基金会《中国简报》9月10日文章称，在过去几年里，中央政府鼓励并授权沿海省份参加公海水权保护巡逻，并在不断帮助加强地方海洋执法队伍的力量，宣布计划帮助省级海监部门采购共计36艘新海洋执法船。这些新执法船的就位可能代表了中国打造全球最大远洋海洋执法队伍的努力。目前中国偏向省级海洋权益保护活动的不平衡现象可能只是暂时的，是中国工程师设计、中国造船厂打造新一代中央级海洋执法船的静默期，未来中国有可能会建造更多大型执法船。
中国于2013年通过立法，把五个海洋执法机构中的四个重新整合为新的中国海岸警卫队，由国家海洋局管理。中国政府内外人士对这个决定期待以久。此举的目标是改善中央政府层面的协调性并减少冗余。中国观察家即刻将之置于北京政府努力提高自身在亚洲的海域主张能力的背景下考量。他们希望以前各自为政的独立机构能够“形成一个拳头”加强中国对争议海域的行政控制。
这种正在进行中的权利集中工作，使中国的另外一个值得注意的组织发展变化黯然失色。不久前，中国海洋权益保护(MRP)——或利用执法手段捍卫并推进中国在海上争端问题中的立场——责任几乎完全由中国中央级海洋执法机构一力承担。自2010年前后开始，中国11个沿海省份及省级城市的海洋执法力量——以前主要由船只和小型艇够成——开始越来越多的下水大排水量海岸警卫舰，并出海前往存在主权争议的水域，对抗国外势力的“非法”活动。无论对于中国而言，还是对于亚洲其他海上国家而言，这种发展趋势都是值得注意的。
原有组织结构
1996年，中国批准《联合国海洋法公约》，并组建了一个新的中央级海事机构，该机构的大排水量舰船在从沿岸延伸到海洋数百海里的海域内执行巡逻任务。中国非常有必要组建这样一个机构，特别是考虑到在沿海国家对专属经济区管理权的问题上中美两国的理解有所不同，而且中国还是岛屿及海上边界界定争端涉及到的众多国家之一。因此，1998年10月，中国组建了海监总队 (CMS)，隶属于中国海洋局(SOA)，主要任务就是维护中国的海洋权益。
中国海监总队最初包括三个中央级执法队伍：青岛中国海监北海总队、上海中国海监东海总队和广州中国海监南海总队。其中每个部门都下辖三到四个部门，各下辖部门分处辖区内不同城市。除执行环境保护法外，这些单位的主要任务是“卫权执法”，即为保障权利而执法。在海监总队成立前五年，其活动主要是监视或偶尔阻止外国在中国专属经济区内活动，其法律依据是《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》(1996)和《 《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(1998)。这些法律规定了《联合国海洋法公约》赋予中国的权利，主要用来规范国外在中国专属经济区内的科学活动，中国经常援引相关法律条文反对国外在这些水域的监视活动。
随着时间的流逝，中国海洋权益保护力量开始巡逻存在主权争议的海域。有时候，这些巡逻任务属于“宣告式”行为，主要用来达到“显示存在、体现管辖、宣示主权”的目的。然而，最后海洋执法机构开始采取行动，强行拒绝其他国家及其公民利用海洋，维护中国的权益。在海监总队成立十年后，这些任务成为中央级部门的专属特权。例如，2007年6月负责保护中国在西沙群岛附近勘测活动不受越南阻碍的特遣部队，由来自东海总队和南海总队的舰船组成。2008年12月，隶属于东海总队的中国海监46船和中国海监51船参加执行了中国首次钓鱼岛政巡逻任务。2012年4月，隶属于南海总队的中国海监75船和中国海监84船率先赶至黄岩岛与菲律宾海军的“格雷戈里奥·德尔皮纳尔”号驱逐舰对峙。
直到2010年，所有新的大排水量执法船都由中央级海洋执法队伍所有。1999年，国务院通过了分两个阶段建造13艘千吨级以上大型海监船的计划。第一阶段的目标是到2005年分别向海监总队的三个中央级执法队伍交付共计6艘海监船。第二阶段的目标是在2010年至2011年为这三个执法部门新增共计7艘海监船。除此之外，在2012年，解放军海军向海监总队转让了11艘退役军舰，所有这些由退役军舰改造成的海监船都由中央级海洋执法队伍所有。
中央政府部门在公海对外执法的同时，沿海各省及省级城市海监总队负责执行中国海监总队的第二个核心使命，即环境保护。这主要是指管理沿海开发：防止非法开采沿海资源(沙子、石头等)和遏制非法排放污染物入海。省级海监总队的组织形式与中央政府部门类似，即省级执法部门下辖几个执法队伍。省级海洋执法部门主要运营小艇和小型船舶。尽管肩负的环保使命非常重要，但沿海各省不喜欢投资于这些力量。直到2003年时，广西、海南和上海三个省级行政区，都还没有设立海监部门。
中国另外一个重要的海洋执法机构是渔政指挥中心(FLEC)，人力组织形式与海监总队类似。渔政指挥中心由三个中央政府管理部门组成，即黄渤海、东海、南海三个海区渔政局组织。这三个海区渔政局组织负责运营渔政指挥中心的执法船。它们也执行海洋权益保护任务，例如在南海纠纷水域为中国渔民保驾护航，对钓鱼岛进行宣示主权巡逻。与此同时，每个沿海省级行政单位都设有自己的渔政指挥中心队伍，负责在沿海及近海执行执行渔业法律，但很少会冒险进入公海。
权利下放到省级行政单位
2009年，中国海洋局开始采取措施改变其长期以来的组织结构，鼓励省级海洋执法部门在海洋权益保护活动中发挥更加积极的作用。这个决定的动力可能是中央政府希望沿海省份——海洋权益的主要受益者——承担部分由海洋权益保护产生的财政负担。2009年，广东、辽宁和广西的省级执法力量开始展开海洋权益保护行动。大约在同一时间，省级渔政指挥中心队伍也开始定期展开海洋权益保护巡逻：2010年，海南、广西和广东的500吨级渔政指挥中心执法船开始率先在南沙群岛附近附开展海洋权益保护活动。
然而，多数省级海监局及渔政指挥中心部门装备落后，足以展开海洋权益保护活动。他们运营着小型船舶，耐力差，在公海活动并不安全。此外，在海洋权益保护努力中，船舶大小是另外一个重要因素——大型舰船更加令人心生畏惧。
2010年，在解决省级海洋执法队伍面临力量限制的问题上，中央政府迈出了重要一步。2010年9月，一名中国渔船船长在钓鱼岛附近遭到日本扣押后，中国宣布计划帮助省级海监部门采购共计36艘新海洋执法船，造船数量甚至超出了1999年造船计划的总合。新计划包括14艘600吨级海洋执法船、15艘1000吨级海洋执法船和7艘1500吨级海洋执法船。2013年2月，中国造船厂将向福建交付了首艘千吨级海洋执法船。其余多数海洋执法船将在2014年底前交付。在这些执法船中，一部分被刷上了中国海岸警卫队的代表颜色和舷号，一部分则被刷上了中国海监总队的颜色及舷号。省级渔政指挥中心也有收获，广西很快即将接收两艘渔政执法船，每艘执法船的排水量都为1764吨。这两艘执法船分别是FLEC 45005和FLEC 45013，主要在北部湾、西沙群岛和南沙群岛执行海洋权益保护巡逻任务。
中国沿海省份宣称这些新船的主要功能是：保护中国海洋权益，免受外国入侵。已经加入执法船编队的新船舶已经开始执行这一任务。例如，2013年7月，江苏所属中国海警2113船驱逐并骚扰了在南海活动的美国海军“无暇号”监测船——这并非2009年的“无暇号”事件，当时美国政府指控中国军方舰船几乎与美军军舰相撞。2013年4月，福建所属中国海警2112船封锁仁爱礁，1999年菲律宾军舰马德雷山号(Sierra Madre)在仁爱礁附近搁浅，舰上还驻扎有一小队菲律宾海军陆战队官兵。广东所属CCG3111船和3112船被称为是执行此类任务的“典范”：自2013年列装以来，两艘执法船都在东海与南海海域展开了海洋权益保护活动。
在未来几年里，南海局势的发展特别值得关注。中国对南海大部分海域的主权要求属于海南省管辖，这些海域与其他国家主张主权的海域存在重叠之处。过去南海的海洋执法任务主要由中央级渔政指挥中心及海监总队执行。然而，2012年7月中国在南海永兴岛设三沙市、2013年海南接收两艘大型执法船并游说中央政府进一步支持扩大执法船队伍、2014年新版省级渔业“措施”生效等事态发展，暗示海南省会在南海海洋权益保护活动中发挥更重要的角色。
影响
在过去几年里，中央政府鼓励并授权沿海省份参加公海水权保护巡逻——这种任务过去只由中央级部门负责——得到了沿海各省的积极响应。这一发展趋势对中国把海洋执法力量作为治国工具使用而言有深远影响。
首先，该趋势显著逐渐削弱了北京对海洋执法的集中控制。中央级国家海洋局和渔政指挥中心机构为省级部门提供“指导”，这是一种微妙的关系，因为各省拥有执法船，而且还需要承担执法船运营及维护成本。中央政府与省级地方政府明显经过了一个谈判的过程，前者着眼于强化领土主张的更大的战略价值，而后者优先考虑当地关注的问题，巡逻遥远的争议岛屿对省级政府没有直接好处。然而，中央与省级行政机构之间的纷繁难懂之处很难辨别。级省海洋执法队伍的扩散，毫无疑问会导致不必要的冗余。而且，中央及省级执法队伍之间的协调可能会因不兼容的标准、实践和装备受到不良影响。国家海洋局认识到了中央/地方关系之间存在的问题。2014年1月，国家海洋局局长刘赐贵在全国海事工作会议做报告，强调需要“研究沿海省(区、市)海监队伍改革与国家海上执法队伍整合工作有机衔接相关问题。”
第二，巡逻纠纷水域或在中国专属经济区跟踪国外监督船并不是单纯的执法——开展这些活动的部门实际上是在贯彻外交政策。因此，上述权利的下放，也意味着外交特权从中央政府下放到省级政府。中国沿海省份能够在何种程度上发挥这种重要的职能？由于最好的船员会希望在中央级部队中就职，所以省级单位可能无法吸引并留住最优秀人才。这个问题非常严重，因为中国海洋权益保护执法专业化基线水平并不令人满意。目前还不清楚这可能会对一线海洋权益保护活动产生什么样的影响。从另一方面来讲，糟糕的训练可能会导致约束失效，增加省级执法船把北京托入计划外外交僵局、乃至军事对抗的不确定性和风险。然而，经验与准备不足，也可以轻易地增加中国船员对威胁和恫吓的敏感性，削弱北京主权主张的力度。至少，这会给海上遭遇增加一个不可预测的新元素。
最后，省级新执法船的就位可能代表了中国打造全球最大远洋海洋执法队伍的努力。目前中国偏向省级海洋权益保护活动的不平衡现象可能只是暂时的，是中国工程师设计、中国造船厂打造新一代中央级海洋执法船的静默期。2012年，国家海洋局启动打造多艘新型3000吨级和4000吨级执法船的计划，2014年初期，由该计划产生的执法船已经开始加入中央政府海上执法船船队。 在2013年和2014年出现的有关新型大排水量执法船订单——包括至少一艘超大型10000吨级执法船——暗示中国未来将会建造更多大型执法船。(知远/北风)