“小官巨贪”发生机制探究
■ 吕德文
近来“小官巨贪”现象层出不穷。人民论坛问卷调查中心基于9634份公众样本的调查结果显示：现实中的各类贪腐事件，“小官贪腐”占到了七成以上（76.17%），且发生在区县基层干部和村干部身上的较多。
尽管中央不断加大力气治理小官贪腐问题，然而 “小官巨贪”现象仍然层出不穷。当前，小官贪腐分布极为广泛，方式相较以往更为隐蔽、危害也更大。
“小官贪腐”的发生机制
当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，小官贪腐有其内在的发生机制。
首先，利用其在国家与农民关系中的桥梁作用，从国家和农民身上谋取利益。
在农村税费改革之前，我国各级政府需要从农村、农民身上收取税费，因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的“代理人”。农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部的渠道向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，因此，乡村利益共同体并没有随着农业税的取消而消失，而是以另一种形态存在：“小官”不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。
其次，“小官”依靠市场化机制，从国家财政转移支付中获取利益。
当前，国家财政转移支付主要分为两种形式，一是普惠性的财政转移支付，如种粮补贴、合作医疗、养老保险等等，二是专项转移支付，如新农村建设、水利工程、道路村村通、现代农业示范园、专业合作社补助等等。一般情况下，随着政策制度的不断完善，群众认知水平的不断提高，再加上涉及面较广，普惠性的财政转移支付很难为“小官” 贪腐。但是，专项转移支付却很容易为“小官” 贪占、截留、私分、挪用，乡村干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条。为了有效规避风险，不法商人也乐于与乡村干部合作，共同从国家财政转移支付中获取利益。
农村资源密集度的提高，调动了群众参与自治的积极性，但是，也造成了部分地区村民自治的变异，群众难以对村干部进行监督。与此同时，既有的党纪、政纪、法律存在监管漏洞，“小官贪腐”处于失控状态。这表现在：一、“小官贪腐”具有相当大的隐蔽性、灰色性，游离在合法与非法之间，监管难度较大。二、多头监管体系造成对小官贪腐的监察力量薄弱。三、缺乏相关的法律制度支撑。村干部并不是公务员，他们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为“三不管”干部。
从源头上治理“小官贪腐”
治理“小官贪腐”，必须进一步打破基层利益共同体的格局，缩小乡村两级之间的利益交换空间，其关键是重新定位社区、村干部的职能。应将村务和政务明确划分，减少村干部的政务工作，切断乡村干部的合谋空间。需要完善财政转移支付方式，斩断基层灰色利益链，核心是发挥群众自治组织在公共服务上的积极性。
要整合既有的“小官贪腐”治理机制。组织、纪检、民政部门应在两委换届中密切配合，保障村民选举依法依规进行，实现村干部贪腐的源头治理。要建立村干部的常规监察制度，对其经济问题、职务行为进行审查，实行过程治理。（原载《北京日报》，有删节） （作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）