林江:市场化运作将提升土地资源利用率
最近，珠海市人大常委会对《珠海经济特区土地管理条例》（草案）（下称“草案”）进行了审议。据了解，草案对土地招拍挂的起始价、保留价的计算依据、集体所有土地征收主体的责任和职责分工、地价评估和补交地价的计费标准等相关条款进行了修改，以适应城市发展的新要求。
近年来，国家对于国有土地以及集体土地的流转，包括招拍挂和政府征用土地的程序、补偿方式、规则等通过土地管理法、拍卖法等形式做了严格的规范，各地也在法律框架范围内在具体的操作上有所改革或创新。
笔者注意到，珠海这次修改把原条例征地公告的主体由市国土局改为市政府，统筹其他职能部门系统性、全方位地推进征地工作，效率会更高，市国土局的职能也会更加规范和明确，这将有利于珠海提高土地资源的使用效率。
至于地价评估和补交地价计费标准条款的修订，笔者认为也是很有现实意义的。原条例赋予市政府制定基准地价的权力，并规定土地使用权公开交易的起始价和保留价必须以市政府颁布的基准价为依据予以确定。而草案把相关条款改为由市土地主管部门组织对拟出让土地的地价进行评估，土地使用权的招拍挂的起始价和保留价的制定应当以评估价为依据，这反映了珠海正按照党的十八届三中全会关于要让市场发挥对资源配置的决定性作用的指示精神，在土地转让价格的制定上遵循市场规则，这对盘活珠海土地资源将产生深远的影响。
当然，草案在具体的实施当中还有不少要细化或完善。比如市土地主管部门应该如何对拟出让土地进行评估呢？是依靠部门的官员进行评估，还是主管部门委托独立第三方进行评估？如果独立第三方对某地块给出了一个评估价，政府是完全接纳还是有条件或者选择性接纳？接受委托的独立第三方是如何产生的？这些都是需要思考并细化的问题。
另外，草案规定，农村留用地的处理应当遵循有利于农民生产生活、保障农民长远生计的原则，农村留用地的收益归农村集体经济组织所有，主要用于增加农民收入和发展本集体经济组织公益性事业。笔者认为这是本次修改的一大亮点，与中央有关文件的精神也相符。但在下一步的实施当中，还可以进一步强化珠海特色。
事实上，珠海作为一个珠三角快速发展的城市，其农业在三次产业之中的比例是持续降低的。珠海从事农业生产的农民还有一部分，但总数相对而言不算多。面对建设国际宜居城市和发展现代农业的要求，珠海可以在农村集体土地的流转试验上有更多的先行先试之举，草案也可以为珠海集体土地的流转试验提供一些规范和依据。
随着生态文明建设的不断推进，珠海土地资源的集约节约利用是大势所趋。面对大发展带来的土地需求，珠海一方面是善用现有的国有土地资源，提升土地的使用效率，另一方面是拓展新的土地资源，其实就是实现农地的有条件流转，盘活农村的土地资源，这也是当前国家大力推行新型城镇化战略的必由之路。珠海作为经济特区，又是广东自贸区的重要组成部分，完全有条件通过土地管理条例的修订为珠海农地的流转试验和规模经营创造良好的制度环境。
（作者系中山大学岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师）