常纪文:专家解读环境保护法修订草案

17.05.2014 00:32

时间：2014年4月24日16:30
嘉宾：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文
简介：十二届全国人大常委会第八次会议4月21日至24日在北京举行，《环境保护法修订案（草案）》由于涉及面广、争议多，“破例”进行第四次审议。在我国环境问题日益突出的背景下，环保法能否得到及时、完善的修订，引起了老百姓的高度关注。中国网特邀国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文，对环境保护法的修订进行解读。

中国网:
4月22日，十二届全国人大常委会第八次会议举行分组会议，审议《环境保护法（修订草案）》。这是我国《环保法》实施25年来首次进行的重大修改，在经过了三次审议和重大争议之后，这是第四次提交全国人大常委会审议，因此也被看作是《环保法》全新修改立法的最后冲刺。今天下午草案刚刚通过，并定于明年1月1日施行，审议通过的《环保法》到底有什么重大的修改呢？我们请法学专家为您进行解读，他就是国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长常纪文，常所长您好，感谢您作客《中国访谈》.
常纪文:
你好！中国网:
我国的《环境保护法》制定于1989年，到现在已经过去25年了。25年来，中国的内外环境都发生了巨大变化，环境问题日趋严重。我国对环保法的修订是从2011年开始的，到这次提交全国人大审议之前已经审议了三次，但每次都因争议太大而没有通过。那么，以前三次审议主要是卡在了哪些问题上？已经是大修大改，不是小修小改了，您认为旧的环保法不适应的形势的地方在哪里呢？常纪文:
不适应的有很多，以前《环保法》是要求环境保护和经济发展相协调，《环保法》处于第二的地位，你和我相协调，你比我就次一点。还有管理的模式，以前老的《环保法》注重点源管理，现在无论是农村污染、大气污染、水污染都演变成面源和带状的污染。措施上《环保法》也不够，现在我们的环境治理力度太弱根本的原因是执法力度软，强制措施太少，甚至没有，所以造成这样的局面。以前的《环保法》法律责任是比较弱的，比如水污染防治法，2008年修订的时候引入了节流的措施，但现在也弱了下来。还有环境民主的制度没有建立，比如公益诉讼等没有得到建立。现在《环境保护法》20多年了，最开始两稿第一审和第二审都是以修正案的形式出现的，所谓修正就是小修小补，个别条文修改，现在变化形势大了，环境污染形势严峻，小修小补不足以解决问题，需要大修大补，需要第三审和第四审，最早第一审全国人大法制委负责，后来国务院、中央都不满意就改为全国人大法工委负责，这样它做了创新，社会期望值更高，学者们呼吁把一些发达国家好的经验引到中国来，呼吁了几十年，采纳了，想不到现在呼吁程度更高，参与程度更高，因此现在第四步迈出的步子比第三步更大。总的来看，学者对这部《环保法》是非常欢迎的，过程曲折，但结果是非常好的。中国网:
在这几次审议当中争议比较多的是什么？常纪文:
一是公益诉求，二是拘留的问题，中国能不能借鉴美国的公民诉讼制度，今年这方面争议比较大，最后诉讼做了修改，有了依据，环保法就对公益诉讼做出了规定，目前我看了最新的稿子里面有了，建立了公益诉讼制度，条件放宽了，地级市以上的部门登记的社会组织，从事环境保护活动五年以上，原来是叫信誉良好，前两天觉得信誉良好不具有可操作性，就把信誉良好改为无违法就可以改为公益诉讼，前提条件是不得牟利，这是公益性质的。二是拘留问题。环境偷排的现象比较严重，今年两会期间，环保部组织有关环保部门到京津冀去考察，发现违法的成本很低，因此他不怕，对环境违法采用硬招的方法是拘留，企业拘留。对地方政府的地方保护主义，应该怎么办？本应该履行职责，不履行职责或者履职不到位，情况严重的应该引咎辞职，这方面全国人大创新力度是很大的。其他的待会儿再说。中国网:
您说的公益诉讼的问题，让我想起前段时间发生的兰州自来水苯超标事件。很多兰州自来水受害者想告自来水厂，但当时没有环境保护诉讼权，这回是不是能很好地解决它？常纪文:
关于兰州水，我写过几篇文章，都发表了。对以前的法律关系进行了分析，新的《环保法》是明年1月1日起施行。第一，用户和自来水厂之间是合约关系，合同违约或合同中有侵权提起诉讼是可以的，新的《环保法》只把公益主体视为社会组织，新的《环保法》没有公民的诉讼权，其他人要参与也是有难度的，对于刚刚通过的环保法来说，只有社会公益组织有环境诉讼公益权，里面是有他的考虑的。中国网:
为什么没有考虑公民？常纪文:
估计有个过程，《环保法》明年1月1日起施行之后，我个人估计环境诉讼的规模会很大，因为各个地方对本地的环境保护总体是不满意的，因为对它的要求太高了。提出的数量太多的话，很多行政机关，包括法院单位也是，不可能有时间进行环境管理，都跑到法庭当被告去了。如果第一步把诉讼资格仅限于社会组织的话，我看过一个数据，全国五年以上没有违法记录，市以上民政部门登记的环保组织国内有300家，数量不多不少，目前可以进行一些尝试，比如NGO告环保部门的话，环保在诉讼过程中会慢慢执法，该执法进行执法，进行规范执法，等新的角色理顺了之后，那个时候纠纷就会少一些，这时候再把环境公益诉讼放开，允许公民起来诉讼那就会好一点。因为社会主义国家强调的是公民有序的参与，它有个战略步骤。
中国网:
您对这次审议通过的修订案满意吗？如果满意的话，您认为最大的亮点是什么？
常纪文:
作为环保法学者，我对此次修法非常满意，虽然有点缺憾，但总体来讲是非常满意的。有一些亮点，修改了难点，这次修订的《环保法》应该说是全世界最好的《环保法》之一，吸收了全世界各国环境保护的经验，采取了一些很严格的措施，我相信如果严格执法，会发挥很大的作用。那么它有哪些亮点呢？第一，立法理念有创新。比如里面提出了生态文明，围绕生态文明进行制度建设，围绕生态文明采取一些硬的措施，考核机制，采用环境信用制度，法律责任很严格等等，原则制定好之后，原则、体制、机制、制度基本都是比较顺畅的。执法理念有创新，相比1989年《环保法》理念有新的突破，1989年的《环保法》还是经济优先，促进经济发展，这次《环保法》通过的，立法方面好得多。
中国网:
更好处理了经济与环境的关系。
常纪文:
是的。第二，技术手段加强了。老的《环保法》在科技、教育培训方面一句话就带过了，这次刚刚通过的《环保法》，在经济投资、教育、科技等方面，比如加强环境风险调查，比如中共党中央进行的基础研究，包括环境的风险评估，评估之后有利于环境标准的出台，这是第二个技术手段加强了，包括环境信息建设。第三，监管模式开始转型。传统的环境保护以1989年《环保法》为典型，它的环境监管是以点源为基准，一个个企业去监管，现在25年过去了，我们现在的环境污染是区域性、流域性的，包括农村的面源污染。《环保法》修改，产生了一些流域、区域的调整方法，比如对农业的面源污染，比如屠宰、养殖，它要求屠宰场、养殖场的选择必须符合有关规定，因为它容易产生面源污染，包括农村农药化肥施用也有选择和规定，大气雾霾，水流域污染专门做出了规定，水和大气的联防联控机制，对节约水进行了专门的调整。此外，引入了许可管理，《水污染防治法》里有，许可证应该是综合性的许可证，包括水、大气、固体、噪声等等。《环保法》作为基础性的法律，这次在全国人大定调是基础性的法律，对许可管理做出了综合性的规定，并且现在强调，因为现在企业整个经营成本总体是比较高的，我在地方政府当了三年半的副局长，对此深有体会，比如有的企业开张要做影响评价和三同时，比如有环境影响评价，安全的，消防生产的，职业卫生的，水土流失的等等，加起来有六七个预评价。这次修订的时候，常委们提出来，在地方执法的时候应该有许可，包括将影响评价和三同时进行合并。此外，监管模式的转变，还提出了对规划进行监管，对规划没有做环评的也不得进行评估，以前对建设项目是没有做环境评价的，我看到新的条文写，对点源可以拘留，对违法责任人，对区域没有做规划环评的不得开工。总体来说，它的监管模式是有改变的。第四，监管手段出了硬招，比如说查封、扣押全有了，我深刻地体会到监管部门没有执法硬招的时候遇到的尴尬境地。我曾经在北京市安监局当副局长的时候，晚上带队执法，有一个地方出现违法作业的情况，因为我们没有查封扣押权，没有对它进行处罚，第二次违法的时候北京电视台把它拍出来，北京新闻里放了，第三次抓住的时候他不但不感到羞愧，还对我们表示感谢，说感谢你让我们上了电视，我们出名了。因为没有查封扣押权，像水污染防治法2008年修订的时候有个拆除权，此次《环境保护法》对违法排污这些设备，规定了可以掌控可以查收，这些措施有利于查封违法行为。还有行政代执行，如果让你治理污染你不治理的，我找人给你治理，费用你承担，这种硬招是比较多的。对于那些环境违法的企业，我们可以采取综合性调控手段，比如你是个超标排污企业，国土部门审批的时候不给你土地，你想扩大规模不给你，你的产品想出口不给你配额，你想上市不给你上市，你已经上市了，你想融资不给你，比如不给你供水，不给你供电，措施是非常强的，有利于企业开展绿色生产和清洁生产。第五，监督和参与体现环境民主的原则。这次《环保法》修订有个很重大的特点，原来是分为准则、环境保护监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害，还有法律责任，负责。总共六章，这次修改为七章，法律责任之前专门设立了一章是信息公开和公众参与，专门让老百姓去参与环境保护，监督环境保护工作。《环保法》真正设立信息公开和公众参与，信息公开和公众参与就是为了保护公民的参与环境保护权，我们已经有了一定实际意义上的参与环境权了，比如公民可以提起公益诉讼，这也是环境权有序保障的形式，所以民主性是很强的。这次有很重大的创新，让政府接受人大的监督，政府不仅接受NGO的监督还接受人大的监督，一年一次到两次，到人大或常委会汇报环境保护工作，这就比较厉害了，人大可以进行批评，所以民主参与和民主监督的色彩是很厉害的。第六，法律责任超严厉。很多是非常严厉的，比如拘留，行政拘留是四种情况，没有环境保护评价就要拘留，你投排污染物拘留，你如果伪造、造假也要拘留，包括瞒报、谎报数据也采取拘留的形式。因为现在瞒报、谎报数据还是比较普遍的情况。上次环保部开会的时候，去监察执法，很多设备都没有上，数据怎么来的？估计很多都是假的。所以必须采取拘留的方式，对地方政府来说，对于不重视，不认真履行法律职责的官员，特别是市长、副市长、县长、副县长，可以采取引咎辞职的制度，你对人民不负责，人民可以让你不负责。这样的政策制度是很严厉的。 “按日计罚”，是学界非常关心，也希望能够引入的，就是按照违法的天数计算罚款，违法1天是1万，30天就是30万，如果违法1天是10万，30天就是300万。《环保法》上罚款尚不封顶，1989年对罚款数额没有做出具体的规定，这次也是，允许各地方针对本地情况设定违法的数额，要求整改你不改正的，从下达之日起开始计算。这会是提高的违法成本的问题。从明年开始实施这项法律，很多违法的企业肯定无法生存，会被淘汰。
中国网:
您刚才说的硬招和严厉的处罚，在实施上有没有问题呢？
常纪文:
这是我比较担心的问题，就是严格执法能不能做到的问题。例如查封扣押权，环保部门敢不敢去扣押，需要怎么配合，需要执法部门执法的时候要通盘考虑，不能把企业封了堵了，或者采取其他的措施。下一步国务院实施这个法律的时候，我希望制定一个条例加强执法。如果法律给了你职权，你没有做好，老百姓会对你更失望，老百姓的指责会更多，公益诉讼会更多，给了你职权你没用好，所以下一步的挑战就是对环保部门和对环境监管部门的压力，必须行使好我们的权利，我们的执法不是简单的执法，要出实招、硬招把这个《环保法》执行好。
中国网:
对于环保部门不作为的话，我们应该怎么办呢？
常纪文:
监督和的渠道是比较多的，第一，人大可以监督，每年政府要向人大汇报工作，如果人大代表对你环保部门工作不满意的话那就够呛了。第二，社会监督，包括公众参与、民主监督等等。第三，司法监督，环保部门不履职，社会部门可以把环保局告上法庭，比如4月份市民要求环保局去游泳，那时候因为市民没有对抗手段。现在有了，很多市民不仅请环保局局长去游泳，还会把环保局局长告上法庭，如果你继续不改的话，面临的是把环保局长免职、撤职都有可能，因为法律的忍耐是有限度的，给你一次机会你不执行，第二第三次不仅老百姓不答应，政府不答应，执法部门也不会答应。中国网:
这次修改您认为还有哪些遗憾的地方？
常纪文:
我认为这次有三个比较大的缺憾。一是生态环境保护和环境污染防治如何有效协调，我个人认为还是有些欠缺。1989年的《环保法》是污染防治，实际上是个污染控制法，这次修订的时候加了一些生态保护的内容，比如区域生态补偿、流域生态补偿机制。但准确地说，生态保护方面的内容没有得到加强，加强的主要是污染防治方面。生态方面的加强也有难处，因为它要和其他的法律相衔接。有专项的法律，有专项的法律予以管制，此次作为一个基础性的法律，我当时建议是，对所有的领域都做出一些适用条款的规定，目前来看，因为相关的领域法比较健全，所以它没有做出进一步的规定。比如说这个修改还有一个特色，把法律责任里很多条款都拿掉了，为什么？因为我们有了《物权法》、《侵权责任法》，还有必要写的那么细吗？没有特殊的机制，所以这次修改也有特色，让它按照侵权责任法的规定执行环保责任，比如举证责任等都统统交给了《侵权责任法》。这是第一个遗憾。二是强制措施实施难。《水污染防治法》修订的时候我也参加了，你有水污染排放设备，你不拆我给你拆，你承担拆的费用，2008年《水污染防治法》就有了，我当时就说由谁来拆的问题，谁是拆的行为主体，当时没有规定，现在仍然会遇到这种问题，是地方政府拆还是环保部门拆，还是环保部门请求法律部门拆。这些问题不解决，《环保法》很难发挥真正的作用。三是责令关闭的问题，1989年《环保法》要求关闭企业的权限是县级以上人民政府，根据政府责令关闭违规的企业。现在《环保法》修订仍然没有解决这个问题，在很多地方关闭企业，对中小企业就关闭了，特别是小微型，但对小微型企业的关闭我认为下一步可以采取授权的方式，由环保部门或其他环境保护监督管理权的部门来执行关闭。目前新形势下也有它一定的道理，如果你不关闭很可能就有公益诉讼，你该执法不执法的时候就引咎辞职，所以在新法律，我们边走边看，法律不可能一下子到位，实施效果不可能一下子出来。
中国网:
还得摸着石头过河。
常纪文:
边走边看，看以后缺什么再补什么。最后是公益诉讼的缺憾，环境保护监管体制不顺的局面没有得到理顺，我们的环境问题之所以目前比较严峻，除了措施以外，管理制度也还不够顺畅。环保部门在大气，和气象部门、交通部门都是有些争议的，水污染防治，环保部门和水利部门，在海洋方面环保部门和海洋部门职权上有些纠葛，总体上应该明确环境保护统一监督管理，应该明确统一监管的方式是哪些，措施有哪些，其他的监督管理措施有哪些也应该做出专门的规定，但这次继承了上一次的做法，没有做出进一步的规定，所以是个缺憾。
中国网:
我们国家其实目前各类环保法律大概有30多部，有90多部行政法规也涉及到环保问题，《环保法》和其他法律之间是什么样的关系呢？在新修订的草案当中，《环保法》的定位问题是怎么体现的？
常纪文:
我先讲《环保法》的定位，这回全国人大常委会修订的时候说了，希望把它作为基础性的法律，确实是个综合性、基础性的法律，但从目前来看，它不是个环境保护的基本法律。所谓的基本法律，一般是由全国人大来通过，比如《物权法》，在这个领域起基础作用的，非常重要的，并且要全国人大通过的才能称之为基本法律，比如《环境保护法》是基本法律，《水污染防治法》《固定污染防治法》都应该在它的统盖之下，现在它的法律层次相同，这样会有个问题，其他的部门不一定适用你《环境保护法》，农业部门适用《农业法》，水利部门适用《水利法》，不一定适用你的《环境保护法》。还有它是个面面俱到，拾遗补缺，你没有规定的，我规定；第二起指导作用，估计还是没有法律强制的，对同等效力的法律没有什么强制性的，主要还是拾遗补缺，综合指导的基础性的法律。
中国网:
长期以来违法成本低，守法成本高一直是阻碍我们国家环保进程的障碍，如何通过立法解决环保问题也成为了社会热议的焦点，老百姓说应该重罚恶意排污的企业，让他们倾家荡产，这次通过的修订案草案，有加重处罚的规定，您刚才也说过了，您认为能不能解决违法成本低的问题？常纪文:
目前预期来看是可以解决的，但是现实是很复杂的。解决违法成本低，有很多措施。第一是环境税费，排放大气污染物、水污染物要收税，要提高一些，你不能随便排放；第二，排放大气污染物、水污染物的份额的问题，超标排放污染物还可能有罚款。这次《环境保护法》修改有个重大的特色，超标即违法，违法即受处罚，非常严格，也就是说，这个问题会解决。经济问题解决不了，他可以给你拘留，拘留不了把你这个企业关闭，所以措施是综合的，是严厉的，关键在于地方政府严格执法，给你硬招你不用，最后环境没有保护到，这就更为严重了。
中国网:
所以执法过程中一定要把硬招用好。环评是我们国家环境保护措施中比较重要的内容，这次新修订的草案对环保制度的完善有哪些新的规定呢？
常纪文:
这回有关于环评的规定，1989年《环保法》实施之后，2011年我们通过了《环境有效评价法》，不仅是对建设项目环评做出了规定，还对规划的环评做出了规定。此次《环保法》对规划环评以及法律后果都做出了规定，很多常委会委员提出来，规划环评如果不做，整个区域开发就不能做，你不能允许开工，我能不能暂停审批你这个行政区域所有的建设环境评价文件呢？这都是可以的，这有“连坐”的意思，有利于地方政府加强各个企业的执法，这个点做得不好，我就把你这个地方全把项目停了，那个影响是很大的。
中国网:
在去年围绕美国驻华使馆雾霾监测数值的事儿，媒体进行了很多的争论，其中环保部也卷入其中，由此使人们意识到环境信息公开的重要性，这次《环境保护法》对环境信息公开有没有做什么指示？
常纪文:
应该是前几年的事情，不是去年的，美国大使馆公布中国雾霾的数据已经开始了，他之后拉开了中国监测PM2.5的序幕。这次《环境保护法》有个特点，敢于面对现实，解决现实问题，其中专门设立一章，法律责任前规定信息公开和公众参与。信息公开它包括企业信息公开和政府信息公开，有意申请公开和强制公开，都做出了强制规定，比如企业作为重点排污大户，它的信息应该公开，时间上环保部门都做了规定，总体来说环境信息公开和透明的问题在以后会得到加强。这回值得指出的是，这些NGO也加入到了行列之中了，据我所知，公众参与中心做了一套系统，实时地把所有的重点污染源的排放数据全部显示在iPad上，我想有了法律的支撑，各方面的参与，信息公开会越来越好。
中国网:
新修订的《环保法》对治理雾霾方面会有什么促进作用呢？
常纪文:
新修订的《环保法》在雾霾方面是有规定的，比如区域联防联控、信息公开、信息共享，总体上它的规定还是比较原则性的，主要还是像以前侧重于点源上的管理，面源上的管理在我印象中就是一条大气和水，大气和水源污染在联动机制方面就一条，总体还需要其他的法律去支持。可喜的是作为基础性的法律，做出规定之后，专项的法律做出专项的规定，今年晚期11月、12月的时候，大气污染防治法的修正很可能就会提交全国人大常委会审议，那里面设立了专门的篇章去研究雾霾的问题，国务院法制办委托了国务院发展研究中心资源与环境政策所负责这个题目的研究。
中国网:
中共十八大提出了建立生态红线的概念，这是继“18亿亩耕地红线”后，另一条被提到国家层面的“生命线”。但是，生态红线的内涵和外延到底是什么，法律上还是比较模糊的，此次新修订的草案是否有了明确表述？
常纪文:
这次有，生态红线是基于中国的逻辑和中国的话语体系提出的一个中国本土化的概念，我们原来有土地红线，意思是说不能超越这个线；同样的，我们的生态保护也经历了生态红线制度，党的十八届三中全会《决定》里有，《环保法》这次也提了，但比较原则。比如水的生态环境，它的容量是多少，有一些生态资源的开发，它的红线标准是什么，这需要以后的法律，包括《森林法》《水法》相应予以落实。
中国网:
生态补偿制度和财政转移制度是这些年来呼吁比较高的手段，怎么施行却一直缺乏可操作性，这次草案是不是对此做出了具有的规定？
常纪文:
这次《环保法》提出了建立生态补偿制度，这个生态补偿包括多方面的，比如流域类水的生态补偿，大气的生态补偿，上级对下级的生态补偿，同级政府之间的生态补偿，形式很多，内容比较复杂，作为国家综合性的环保法律不可能对此做出很细致的规定。据我所知，国家正在制定生态补偿条例，我想在《环境保护法》的指引之下，生态补偿条例应该会对你刚才提出的问题有充分的规定。
中国网:
党的十八大报告首次强调建设美丽中国，我想这也应该是中国梦的一个重要组成部分。此次审议通过的环保法修订草案对实现美丽中国具有什么重要意义？
常纪文:
美丽中国是《环境保护法》修订的重要目标，它用法律的思维和法制的方式来实现，如何用法律的思维和法律的方式来实现呢？有很多法律的硬招、实招，法律的突破，这些对我们实现美丽中国都是大有帮助的，更重要的一点，这些措施是成体系的，实际是在生态文明理念指导之下构建原则、法律、责任等一系列体系，应该说对实现美丽中国有制度化的保障。现在我们国家正在提倡国家治理体系和国家治理能力的现代化，国家治理体系的核心是治国理政的制度体系，通过此次修订《环保法》，通过环境保护、治理生态措施的规范化、程序化，用制度来治国，最后才能实现美丽中国。
中国网:
也希望《环境保护法》草案审议通过之后，能让更多的老百姓看到更多的蓝天，喝上更放心的水，也感谢您做客《中国访谈》为我们解读。
常纪文:
谢谢！

本文来源: 人民政府国有资产监督管理委员会

17.05.2014 00:32

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