2012年度广东省行政复议和行政诉讼情况报告

2012 年度广东省行政复议和行政诉讼

情况报告

2012年度，广东省行政复议和行政诉讼工作继续开拓进取，对弘扬社会正义，保护公民权益，依法化解行政纠纷，监督依法行政，推进依法治省发挥了重要作用。现将其情况报告如下:

一、2012年度全省行政复议和诉讼案件概观

（一）行政复议和诉讼案件的审查情况

1. 案件数量增长年度比较

2012年度，广东省全省各级行政机关共收到复议申请13935件，立案受理数量为13102件，对比2011年度受理案件数9728件增幅较大，增长率为34.68%。共审结12888件，结案率为91.02%。其中维持原行政行为的8814件，占结案数的68.39%。纠正（含撤销、变更、确认违法、责令履行）原行政行为的942件，占结案数的7.3%，对比2011年度的纠错率提高了0.89个百分比。经协调和解以终止方式结案的2449件，占结案数的19%。

2012年度，广东省全省行政诉讼一审案件数为7683件 ，较2011年度一审案件数量增长311件，增长率为 4.22 %；二审案件数量为4427件，较2011年度二审案件数量增长1025件，增长率为30.1%。2012年度一审案件审结 7646件，结案率为99.5 %，二审案件审结4422件，结案率为99.9 %。已审结一审案件中维持被诉行政行为的1126件，占结案数的14.7%；驳回诉讼请求2528件，占结案数的33.1%。以上两项合计行政机关胜诉率为47.80%。撤销、变更行政行为，或者确认被诉行政行为违法的660件，责令被诉行政机关履行职责的91件，决定行政机关赔偿的9件，以上总计行政机关经判决的败诉率为9.9%，较2011年度行政机关的败诉率提高了1.54个百分点。原告撤诉（含经协调被告改变行政行为原告撤诉） 1921件，占结案数的25.1 %。裁定驳回起诉的790件，占结案数的10.3%。其它方式结案（含移送、终结等）的533件，占结案数的7%（参见图一）。

            图一：2011-2012年度行政复议案件和诉讼案件数量增长图

2012年度，全省行政复议和行政诉讼案件收案数量都较2011年度产生了一定的增长，结案率也呈增长态势，与行政复议和诉讼加大保护行政相对人复议申请权和诉权的力度具有一定关系。在行政复议和诉讼中行政机关的败诉率也出现增长态势，反映了行政复议和诉讼对行政机关依法行政的监督力度在不断增强。

2. 珠三角及粤东西北案数量情况

2012年全省各地级市行政复议案件中，“珠三角”地区（广州、深圳、佛山、东莞、中山、惠州、珠海、肇庆、江门九市，下同）案件数量为9678件，占全省案件的82.35%，粤北地区（ 韶关、清远）案件数量为356件，占全省案件的3%，粤东地区（汕头、汕尾、潮州、揭阳、河源、梅州）案件数量为1042件，占全省案件的8.8%，粤西地区（茂名、湛江、云浮、阳江）案件数量为676件，占全省案件的5.75%（参见图二）。

2012年全省行政诉讼案件中，“珠三角”地区案件数量为6186件，占全省行政诉讼案件的80.5%，粤北地区案件数量为335件，占全省案件的4.36%，粤东地区案件数量为356件，占全省案件的4.63%，粤西地区案件数量为809件，占全省案件的10.5%（参见图二）。

            图二：广东省四地行政复议和诉讼案件数量比较图

全省案件数量主要集中在珠三角地区，这与案件数量和地方社会经济发展程度、人口密集状况相关的规律是吻合的。但从全省案件的分布来看，粤东的行政复议案件数量远多于该地区行政诉讼案件的数量，说明该地区行政相对人对行政机关自行纠错机制的信任度高于对行政审判的信任度。粤西的行政诉讼案件数量高于该地区行政复议案件的数量，则说明该地区的行政相对人面对行政争议时更多的愿意选择行政诉讼的方式解决纠纷，其对行政诉讼的信任度高于对行政复议的信任度。而且粤东、粤西、粤北同属欠发达地区，但各地复议和诉讼案件数量差异很大，说明案件数量多少不仅和地区社会经济发展程度有关，而且和当地司法环境、人文背景、传统习惯有关联。

3. 不同种类案件数量的情况

2012年全省行政复议案件申请事项主要集中在行政处罚、行政确权、行政确认、行政不作为等领域。其中行政处罚类5290件，行政确权类1724件；行政确认类1134件，行政强制类627件，行政许可类360件，行政不作为类705件，行政征收类397件，政府信息公开类514件，其他类型3184件（参见图三）。

图三：2012年行政复议案件申请事项所涉行政行为种类数量图

2012年已审结行政诉讼案件类型中，行政确认类案件为1280件，占已结案件的16.7%。行政裁决类案件为888件，占已结案件的11.6%。行政处罚类案件602件，占已结案件的7.9%。行政确权类479件，占已结案件的6.3%。行政不作为类案件400件，占已结案件的5.23%。行政许可类案件307件，占已结案件的4%。政府信息公开类案件235件，占已结案件的3%。行政强制措施类案件135件，占已结案件的1.8%。行政补偿类案件34件，占已结案数的0.04%。（参见图四）

图四：2012年行政诉讼一审案件所涉行政行为种类数量图

行政处罚类案件在行政复议和诉讼案件类型中所占的比重差异很大，一方面原因在于管制型行政在行政管理领域中仍占主导地位，另一方面重要原因在于，传统案件类型中治安处罚类案件数量庞大，旧有的治安管理处罚条例规定了行政复议前置程序，在新法出台后，该类案件已经修改了原先行政复议前置的程序，但由于新法实施宣传不够，导致行政相对人惯性选择行政争议机制。而且数量统计表明，行政复议机制“消化”相当部分的行政处罚类案件。

4. 全省各地市受理案件数量排名

2012年，全省各地市行政复议新收案件排名处于前三位的分别是深圳、广州、佛山。行政诉讼新收一审案件排名处于前三位分别是广州、深圳、佛山，复议和诉讼案件主要集中于广州、深圳、佛山，且三地的案件数量占到全省案件数量的六成左右（参见图五）。

图五：2012年各地级市新收行政复议案件和行政诉讼一审案件数量表

  总体而言，全省大部分地市行政复议案件数量和行政诉讼案件的数量占案件总量的比重差别不大，各地市两类案件数量排名总体相符，基本可以说明复议案件数量多的地市，诉讼案件数量也较多。但个别地市行政复议案件和行政诉讼案件的数量出现严重“倒挂”，其中深圳、揭阳、梅州的行政复议案件数量远远大于当地行政诉讼案件的数量，说明这些地市在畅通行政诉讼救济渠道，加大保护当事人诉权的力度等方面有待加强和拓展。

（二）2012年行政复议和诉讼案件的主要特点

1. 经济发展导致利益冲突凸显，引发诉讼增多

随着我省经济的快速发展，土地、森林等自然资源的价值日益提升，农村集体资产不断增值，导致了原有利益分配机制不能够适应新的利益格局，或者引发了利益主体更多的利益诉求，当这些利益诉求未能得到满足时，利益主体必然寻求复议或诉讼途径解决，引起了此类案件数量的集中增长。如土地征收补偿案件、山林权属纠纷行政处理案件、农村外嫁女权益保护行政处理案件数量均呈现大幅度增长。如何适应新的利益格局下，居中协调裁判，实现各方利益最大化，成为包括行政复议和行政诉讼在内的行政救济机制面临的重大挑战。

2. 社会保障体系不健全导致社会保障类案件数量居高不下

目前我国的社会保障体系尚不完善，社会保障资金短缺的现象仍旧存在，导致本应当由社会保障体系发挥作用，承担社会保险和工伤救济的责任，许多情况下不得不由企业承担，这种情形也影响了相关行政机关和企业在处理劳动保障争议中的做法和选择。例如工伤认定类案件中，如果企业已经依法缴纳社会保险，职工工伤依法应当由社会保险基金支付的，劳动保障行政机关在工伤认定过程中就倾向不认定为工伤。如果企业未依法缴纳社会保险费，职工工伤依法应当由企业负担的，劳动保障行政机关在工伤认定过程中把握认定工伤的尺度就比较宽松。因为职工、企业和政府的利益难以调和，所以审判实践中发现，劳动保障行政机关作出的工伤认定，很容易引起行政复议和诉讼。另外，在特殊工种提前退休审批、社会保险视同缴费年限、雇佣超过退休年龄职工等类型行政纠纷中，劳动保障行政机关都采取了较为严格的标准，由此引发的复议和诉讼亦呈增长态势。

3. 行政管理职能扩展导致行政裁决类案件数量多

      现代行政已经由传统的管制行政逐步向服务行政、福利行政转变，在这个转变过程中，政府职能得到了极大扩展。行政机关职能的积极扩展，在行政复议和诉讼也得到了体现。其中表现之一，就是行政机关居中裁决类的案件数量庞大，其中行政复议案件中裁决类案件为1724件，行政诉讼案件中裁决类案件为888件，分别占到两类案件总数的13.4%和11.6%。此类案件主要集中在基层人民政府处理农村集体经济组织权益分配纠纷、工商部门调处消费者权益纠纷、人民政府调处土地权属纠纷等方面。

4. 行政救济的示范效应导致案件处理难度增加

公民权利意识的逐渐增强，不断地对目前行政管理体制及行政管理行为提出新的要求和挑战。当行政机关未能对公民权利的保护和需求作出及时适当的应对时，公民就会求助于行政救济手段，过去“不知告”、“不敢告”、“不懂告”等诸多问题已几乎不存在，加之行政诉讼案件受理费低廉，行政复议则免费，也为行政相对人比较轻易地提起救济申请提供了外部条件。

除此之外，特别应当引起我们高度重视的是，在影响人数众多的行政行为中，虽然提起行政复议和诉讼的只是个别相对人，但相当部分案件的背后，是更多的行政相对人在观望，案件的处理结果如何，影响着其它行政相对人对行政复议或诉讼的选择。例如土地征用案件、政府信息公开案件、特殊工种提前退休审批案件等。行政救济的示范效应要求行政复议工作人员和行政法官在处理案件时要更加谨慎，要全面评估案件示范效应，诉求满足程度，社会稳定因素等等。

5. 行政不作为案件数量多

2012年度案件类型中，行政复议中涉及行政不作为类型的案件数为705件，行政诉讼中涉及行政不作为类型的案件数为510件，分别占到两类案件的5.5%和6.7%。近几年来，行政复议和诉讼案件中行政不作为类案件数量居高不下，主要是由几方面因素形成的。一是行政机关传统的行政管理模式无法适应社会转型时期对管理的要求，对服务行政时代的到来缺乏认识和准备。如行政机关对行政相对人提出的政府信息公开申请，在政府信息制作和保存、过程性信息和已完成信息、政府信息和档案材料的甄别上缺乏技巧，应对消极混乱；二是行政机关职权划分不明导致行政机关消极不作为。国务院实行大部制改革后，各地仿效以大部制为核心内容的行政体制改革，但是由于在改革过程中职权划分不够明确、管理衔接不够详尽，出现部分行政机关推诿行政职责。如部分地区改革后成立住建局，却在住建局和国土局的职权划分上存在职权重叠，引起相关机关互相推诿；三是的确存在相当部分的行政相对人要求行政机关履行法定职责不合理，乱告滥诉的情形。如个别公民大面积的寄发政府信息公开申请，在行政机关作出不同方式的应对后，又频频提起复议或诉讼。

（三）2012年全省行政复议和诉讼工作的成绩与困难

2012年度，全省行政复议和行政诉讼工作重点在机制创新上作出了努力，也取得了一定的成效。当然也面临一些体制或机制上的困难，需要继续寻求突破。

1. 行政复议和诉讼工作取得的进步和突破

2012年度，广东省人民政府法制办公室和广东省高级人民法院重点强化行政相对人申诉权和诉权保护机制，加大监督行政机关依法行政的力度，指导工作有序规范开展等方面 进行 了不懈的探索。

在行政复议工作方面取得的主要成效：

第一，行政复议制度的功能作用日益凸显。全省各级行政复议机关认真贯彻落实省政府办公厅《转发国务院法制办关于进一步加强行政复议工作规范化建设实施意见的通知》（粤办函〔2012〕242号）和《广东省加强行政复议工作规范化建设实施细则》、《广东省加强行政复议工作规范化建设考核办法》，以行政复议规范化建设为抓手，促进行政复议能力建设，畅通行政复议渠道，提高人民群众对行政复议制度的认知和信赖度，把更多的行政纠纷引入到行政复议法律途径来解决，充分发挥了行政复议有效化解行政纠纷和促进依法行政的制度功能作用。广州、深圳、佛山、中山、惠州、梅州、东莞等市和省公安厅、省建设厅、省质监局等省直单位，注重加强行政复议规范化建设，行政复议案件数量排在全省前茅。深圳市注重拓宽行政复议渠道，2012年的案件数量排名全省第一，比2011年增长了72.45%；省地税局结合垂直管理特点，发挥系统优势，为人民群众申请行政复议提供便利平台，有效预防和化解涉税费的行政争议。

第二，行政复议体制机制改革创新取得明显成效。我省认真贯彻落实党中央、国务院的部署，扎实开展行政复议委员会试点工作，积极推进行政复议运行机制的改革创新，探索建立政府主导、专业保障、社会参与的行政复议体制机制，整合优化行政复议资源，提高案件审理的独立性、专业性和公正性，取得了明显的成效。佛山、梅州、中山市等12个市、县（区）行政复议委员会试点工作全面启动以来，行政复议案件数量大幅度增加，办理质量明显提高，社会公信力明显增强。中山市的试点工作得到国务院法制办的充分肯定，多次在全国做经验介绍发言；佛山市自2011年开展试点工作以来，案件数量从2011年的860件增加到2012年的1391件，同比增长了61.74%。

第三，行政复议的社会公信力明显提高。全省各级行政复议机关采取听证审理等方式，提高行政复议案件审理的公开、透明度。对涉及当事人实体利益的行政复议案件，采取听证方式进行审查，充分听取当事人的意见，以保证行政复议过程的公开、透明，增强行政复议决定的说服力。对重大疑难复杂案件，省法制办、广州市法制办等单位尝试采取专家论证的方式，充分听取与会专家的意见，以确保案件审理的科学性和准确性。广州市以举办行政复议案例点评会的方式，邀请专家学者和实务工作者对重大疑难复杂案件进行剖析，理清了一些法律疑难问题，统一了案件审理、评判标准，提高了案件审理的质量。

第四，行政复议促进依法行政的作用明显加强。全省各级行政复议机关对被申请人行政执法中存在的问题，除了通过行政复议决定对违法或不当的行政行为予以撤销或变更外，还采取以行政复议意见书、建设书的方式，督促下级行政机关及时纠正行政执法中普遍存在的问题，做好化解行政争议的善后工作，并对行政复议意见书、建设书的内容是否落实进行跟踪，不定期进行督促和检查，有力地促进行政机关加强和改进依法行政工作。

在行政诉讼工作方面取得的主要成效：

第一，管辖机制创新取得重大进展。去年之前，全省各中级法院较多采用指定管辖的方式，将各县（县级市）、区人民政府为被告的一审行政案件指定由本辖区其他基层法院交叉管辖，以避免本地政府对所涉行政案件的干扰，但其他基层法院管辖此类案件时抗压能力仍然不足，导致审判流于形式。另外，省直行政机关为被告的案件也由基层法院一审，导致省法院行政庭失去与省直行政机关的联系，指导规范工作失去抓手。据此，广东省高级人民法院在2011年底出台了《关于严格落实最高人民法院<关于行政诉讼案件管辖若干问题的规定>的通知》。根据《通知》要求，广东省将以县区人民政府、省直行政机关、中央驻粤行政机关为被告的行政案件，提级至各地中级人民法院管辖。提级管辖的目的在于，避免由县、区法院审理同级人民政府为被告的案件，在给基层法院“减压”的同时，也加强了对各级政府依法行政的监督。此类案件提高审级后，由中级人民法院以上的法院审理政府为被告的案件，法院的抗压能力大大提高，原告胜诉率也有所提高，大大拓展了行政审判发挥职能作用的空间。如2011年全省一审案件中原告胜诉的案件数量为606件，占全省一审结案数的8.36%，2012年全省一审案件中原告胜诉案件数量为714件，占全省一审结案数的9.34%。

第二，队伍建设取得新进展。社会转型期社会矛盾的复杂性，尤其是“官”民矛盾的凸显，使行政纠纷的处理难度不断加大，各级法院党组更加重视行政审判队伍建设；前述管辖机制创新客观上加大了中级法院和高级法院的工作量，也间接推动了高中级法院行政审判队伍建设。如省高院行政庭人数达到25人，成立了5个合议庭。广州中院行政庭人数达到了19人，成立了3个合议庭。湛江中院行政庭人数达到14人，审判人员随机组成合议庭。而且随着提级管辖机制创新效应的进一步释放，以及“十八大”之后依法治国进程的加快，各级法院行政审判队伍建设也将得到进一步的加强。

第三，司法公开工作取得新突破。广东省各级法院统一思想，提高认识，在司法公开，取信于民上下真功夫，以公开促公正，以公正促公信。司法公开要求各级法院行政审判的庭审过程公开，如广州市中级人民法院在2012年开展案件庭审网络、视频、文字直播，“网络直播第一案”欧某诉广东省国土资源厅行政不作为案引起了《人民日报》、《第一财经日报》、新浪网、搜狐网、凤凰网等媒体的广泛关注。司法公开还要求行政案件裁判文书公开，广东省各级人民法院严格把握最高人民法院司法公开的要求，把握以公开为原则，不公开为例外的指导思想，2012年各级法院行政案件裁判文书上网公开的比例达到了90%以上。审判过程和裁判文书的公开进一步维护了人民法院行政审判公正司法的形象和权威。

第四，司法建议力度进一步加大。广东法院行政审判注重运用司法建议的形式，及时指出和帮助行政机关解决行政管理中暴露出的问题，帮助行政机关提高依法行政水平。省法院2011年制定了《关于加强和规范全省法院司法建议工作的若干意见》，2012年又多次召开会议推动司法建议工作。2012年全省各级法院行政审判庭根据《意见》精神，向各级政府和行政机关发出司法建议两百多份。各级法院发出的部分司法建议也得到了省市领导的批示，如广东省高级人民法院发出的有关重视政府诚信建设的司法建议，原广东省常务副省长肖志恒同志批示“结合这些案例……深入进行依法行政教育，切实提高依法行政水平，促进法治政府建设”。司法建议对进一步延伸行政审判职能，帮助行政机关填补工作漏洞，创新社会管理，促进制度完善等方面发挥了重要的作用。

2. 行政复议和行政诉讼工作面临的困难

全省行政复议和行政诉讼工作在2012年度尽管取得了一定的成效，但仍面临不少困难和问题，其中部分困难也是多年存在都未得到根本性改观的陈年难题。

外部环境方面，尽管经过多年的宣传教育，以及复议和审判的洗礼，两项工作的外部环境仍然不尽人意。我们认为，两项工作外部环境不佳的根源，在于部分地方政府、行政机关以及领导同志根深蒂固的法律工具主义思维，片面强调行政复议和行政诉讼为地方大局服务，片面强调“执法有保障”，而未从思想上真正形成“有权必有责，用权受监督，违法受追究”的法治理念，长期形成的优越感和优越地位，使部分领导同志无法接受其他力量对行政权力的监督和制约。而复议工作机构作为政府法制机构或政府部门的内设机构，人民法院在体制机制上对各级政府的依赖，决定了它们对改善两项工作外部环境所作出的努力，效果十分有限。在这样的外部环境下，一旦行政相对人认为行政机关的行为存在违法或不当寻求复议或者司法救济时，作为被申请人或被告的部分行政机关还不习惯于优先选择在法治渠道内寻求化解行政争议，积极面对行政复议和行政诉讼，而是优先选择向同级人民政府汇报，要求复议机构或法院行政审判部门支持其行政行为，试图借助外部力量向复议机构和法院施加不适当的压力。一些行政机关甚至是省直机关，对于复议机构和法院发出的复议建议和司法建议未给予足够的重视，致使发出的建议石沉大海，在后续的案件中类似的违法或不当作法重复出现。有的行政机关对复议决定和法院裁判执行不力，其错误的行政行为被撤销并被要求重做时，部分被申请人或被告违法作出和原行为相同的行政行为，有损行政机关的执法形象，也影响了复议和司法的权威。总之，外部环境不佳仍是制约我省多数地区行政复议和行政诉讼工作健康发展的主要问题，需要认真思考，以寻找逐步解决之正确路径。

在内部环境方面，部分地区的复议机构与行政审判机构在各自单位内部的地位未得到应有的重视，这种情形在基层地区的政府和法院表现得尤为明显。复议和审判人员工作岗位频繁轮换，导致复议或审判人员的专业知识结构难有足够的时间形成，在一定程度上影响了案件的质量。单位人员抽调、外派时，复议机构或行政审判庭的人员常常成为优先考虑的对象，严重影响复议或审判工作的正常运行。另外，在行政复议和行政审判工作遭到外部压力时，工作人员难以得到单位领导的强力支持，久而久之会逐渐挫伤工作人员公正执法、公正司法的信心和勇气，工作热情也不高，导致工作处处被动，甚至日渐萎缩，难以发挥职能作用。

二、行政复议与行政诉讼中反映出的行政执法工作的进步与存在问题

从2012年全省各级复议机关和人民法院办理的行政复议和行政诉讼案件情况看，我省各级政府及其职能部门运用法治思维和法治方式开展行政执法的意识和能力不断增强，在妥善化解行政争议、正确认识司法审查、依法应对行政诉讼等方面均取得了不同程度的进步，值得肯定。同时，也确实存在着一些亟待改进的问题，应当引起重视。

（一）行政执法工作的进步

1. 行政首长出庭应诉制度成效显现，行政机关应诉水平持续提升

截至2012年底，我省在佛山、中山、深圳市福田区等7个市、区试点“建立行政首长出庭应诉机制”工作已逾一年半时间，试点地区的各级行政机关负责人出庭应诉率正逐步提高，行政首长出庭应诉次数明显增多。以出台了《行政机关负责人出庭应诉工作暂行办法》的佛山市为例，按照该《办法》的要求，2012年佛山全市行政机关负责人需出庭应诉的行政案件不应少于176件，而该市行政机关负责人实际出庭应诉的案件达到182件，很少部分因故未能由负责人出庭应诉的行政机关也在开庭后向市法制局书面汇报了原因。此外，深圳各区行政首长出庭应诉情况进步明显。罗湖区法院开庭审理的所有行政案件中，区属行政机关首长出庭应诉案件占全部案件的40%；龙岗区在依法治区办、区纪委与区法院的联手推动下，出现了第一宗行政首长出庭应诉案件,在原告覃某不服龙岗区人口和计划生育局作出的征收社会抚养费决定一案中，该局副局长作为被告代理人亲自参加庭审应诉；福田区在开展行政首长出庭应诉机制试点工作后，区公安局副局长在一宗案件中出庭应诉；作为试点地区的江门鹤山市也出现了江门地区首宗行政首长出庭应诉案件，在冯某不服鹤山市环保局行政处罚决定一案中，环保局局长于2013年3月在鹤山市法院出庭；湛江市副市长也于2013年1月9日在湛江中院出庭应诉，成为该市政府领导中首位“吃螃蟹者”。

行政首长出庭应诉制度拓宽了政府官员特别是行政首长与行政相对人平等对话的渠道。行政首长代表所在政府或政府职能部门，直接出现在法庭上通过法定方式接受司法审查，体现了对原告和法院、法律的尊重，展现了行政机关领导的法治素养，大大提升了政府形象。在相关行政首长出庭应诉的案件中，通过庭后即时对原告的口头回访，大多数行政相对人表示了赞许。

与此同时，我省各级行政机关的出庭应诉水平也有明显提升。2012年度，作为被告的行政机关基本上能够保证在法定期限内举证，且绝大多数的行政机关做到了由业务熟练的经办人员作为委托代理人出庭应诉，保证了庭审效果。尤其案件较多的海关、人力资源和社会保障、知识产权、山林纠纷调处等部门在庭审中应诉规范，依理有据地进行答辩，体现了行政执法人员应有的素质，也维护了行政执法的权威。在通过庭审全面了解原告的诉求和疑问后，多数行政机关出庭人员均能耐心解释相关的法律、法规或政策规定。有的行政机关法制部门经常与当地律师协会相互学习交流，提高应诉队伍的庭审素质和技巧，很多政府部门长期坚持邀请法院行政庭法官讲授行政应诉实务课程，成效显著。

2. 主动听取司法建议、诚恳接受司法监督的意识不断增强

2012年，全省各级人民法院向作为被告的各级行政机关发出的司法建议超过210份，大多数司法建议得到了行政机关的重视和积极回复。在省高院发出的9份司法建议中，海关总署针对反映的深圳笋岗海关在一宗行政处罚案件中未能依法举证的情况，要求深圳海关立即整改。深圳海关在其全关范围内组织开展了教育培训活动，采取“以案说法”的形式，再次强化了对行政诉讼证据规则与行政应诉业务的学习；佛山市两级法院2012年共向行政机关发出司法建议10份，涉及土地、房屋、劳动、工商等多个领域，接受建议的机关都能够虚心接受，并在实际执法和诉讼中按照建议进行整改。例如市劳动局、市工商局在收到有关虚假商品监管、社保费补缴征收以及“三打两建”的专题司法建议后，制定了详细的整改措施和方案，并形成书面材料回复法院。

2012年，越来越多的行政机关更加注重主动与法院建立形式多样的互动联动机制，通过教育培训、信息共享、日常沟通等多种渠道，在不涉及和干扰人民法院独立办案的前提下，主动使自己的执法标准更加靠拢人民法院的裁判标准，致力于提升执法质量，从源头上降低行政纠纷发生的风险。中山市、深圳市福田区等多地行政机关积极邀请行政法官讲授行政执法与行政诉讼知识；佛山市禅城区政府与禅城区法院举办了三次“促进依法行政，减少诉讼风险”的巡回交流活动，佛山市法制局还与市中院就佛山实施“大部制”及“简政强镇”改革后影响行政执法合法性因素的问题开展了联合调研，收到了良好的法律和社会效果，受到党委和政府的充分肯定。此外，政府或其职能部门在提出行政立法、作出重大决策和进行执法体制改革时，向所在地中院，或者通过中院向省法院提出咨询的情况明显增多，有的还主动邀请从事一线审判的行政法官参与座谈论证。2012年全年，省法院共对22份行政法规和行政规章的征求意见函提出了修改意见。

3. 通过协调和解，妥善化解重大敏感纠纷，维护社会和谐稳定的积极性明显提高

2012年，全省各级行政复议机关审结的复议案件中，经和解以终止方式结案的为2449件，占全部复议案件数的19％；全省法院审结的一审行政案件中，经协调和解后原告自行撤诉或行政机关改变被诉行政行为后原告撤诉的案件达1921件，占全部结案数的四分之一多。其中，梅州全市两级法院裁定准许撤诉的案件为42件，撤诉率达到38.9%；深圳市宝安区、龙岗区、福田区法院的行政案件和解撤诉率分别为67.44%、38.46%和26.58％，均超过了全省平均水平。越来越多的行政机关愿意积极配合法院的协调和解工作，在认识到其被诉行为确有违法或者错误时，能够与当事人进行沟通，主动撤销具体行政行为，努力化解行政争议，实现案结事了。很多矛盾尖锐的群体性行政纠纷亦在行政机关的全力配合下得以妥善处理。如2012年珠海市多名申请人对珠海市政府收地决定提出行政复议申请，涉案土地金额超亿元。省法制办在查清事实的基础上，积极协调沟通；在一审诉讼过程中积极与原告协商，最终达成了和解协议，案件得以撤诉。面对行政复议和司法审查，选择强硬对抗的行政机关逐渐减少，选择协调解决的机关逐渐增加，最直观地体现出我省各级行政机关尊法、重法、守法意识，以及与行政相对人的平等意识得到了很大的提升，值得嘉许。

（二）行政执法中存在的问题

1. 政府信息公开渠道不畅通，公开力度不够

近年来我省的政府信息公开行政案件数量不断增加，2012年全省行政复议机关受理的政府信息公开类复议案件共514件，较去年猛增了66％，连续两年大幅增加；全省法院共受理一、二审信息公开行政诉讼案件235件，亦较去年增加了近10％。政府信息公开案件的持续增加，一方面体现了民众获知政府信息的愿望越来越强烈，民主参与热情越来越高，另一方面也暴露出我省各级政府部门信息公开渠道不畅、力度不够的问题。一是主动公开意识不强，公众知情权保障不力。如广州市政府拒不公开涉及公共利益的穗府(2008)39号文，广东省政协委员孟浩“蓄须明志”引发社会热议。律师朱永平亦在广州中院提起诉讼，认为广州市政府涉嫌违反《政府信息公开条例》，被媒体广泛关注。虽然该案已经撤诉结案，相关文件也已公开，但政府未能及时、主动公开重大政府信息的行为令人遗憾；二是以种种理由称其“未收到申请”而不给予行政相对人任何答复。如在姚某等诉深圳市规划和国土委员会[（2011）深中法行终字第760号]不履行信息公开职责案件中，在原告出具证据证明其已经邮寄出信息公开申请且邮件已妥投的情况下，被告仍然以签收人不存在为由坚称其未收到申请，被法院判决确认不作为违法；三是以所申请公开信息属于内部信息或过程性信息为由拒绝公开。如在肇庆市鼎湖区广利街塘品村塘口联队经济合作社诉广东省国土资源厅不履行信息公开职责案件[（2012）穗中法行初字第45号]中，被告认为原告申请公开的有关征地公告内容已经全体村民知悉和确认的信息，属于其批准征地行为中获取的过程性信息而不予公开，理由明显不能成立。四是对申请人的多项信息公开申请不能全部回应，且不告知理由。如范某与广州市国土资源和房屋管理局的信息公开复议纠纷中，市国土房管局只向申请人公开了房屋初始登记产权人，没有根据申请人的申请公开房地产面积及权属变更情况，亦没有说明不予公开的理由、依据以及救济途径，违反了《广州市依申请公开政府信息办法》的规定，其信息公开行为被复议机关撤销并责令重作。此外，机关间互相推诿，令群众无所适从；对法律规定“生产、生活及科研”需要的申请人主体资格作出过于严格的解释和限定；人为增设申请条件，以及未能在法定期限内公开政府信息且未经延长答复期限等等违法情形的存在，也是引发信息公开行政争议，并导致行政机关败诉的重要原因。我们认为，尽管现行的《政府信息公开条例》相对于当前我国政府的实际有所超前，且与现行部分法律制度存在不协调，甚至矛盾的情况，但是，政府信息应尽可能公开，并且主动公开是发展方向，各级政府及其行政机关应主动适应这一发展趋势，而不是被动应对，百般推诿。目前不少地区行政机关在信息公开案件中出现的消极现象令人遗憾。

2. 部分行政机关诚信执法意识不强，不注重维护政府诚信形象

2012年行政复议和诉讼案件中反映出的部分基层政府和相关职能部门诚信意识淡薄问题应当引起重视。

一是违法行政后不敢担责，以“否认行为主体”的方式逃避监督。在林某诉揭阳市榕城区人民政府和该区公安分局违法强制拆除房屋行政纠纷[（2012）粤高法行终字第3号]中，揭阳市榕城区人民政府的职能部门之前曾贴出涉案区域房屋拆迁公告，但在未与林某协商房屋征收补偿事宜并达成协议的情况下强制拆除了林某的房屋。尽管林某在起诉时提交的相关照片可以看到当时有警车在拆除现场，揭阳市电视台也报道了该区域的拆迁情况，但榕城区政府和该区公安分局仍否认自己为强拆行为实施者，并称不知道是谁实施了拆迁行为；在陈某诉廉江市人民政府和廉江市水务局行政确认违法及国家赔偿纠纷一案[(2012)粤高法行终字第33号]中，廉江市人民政府及职能部门先后发布通知，要求对江洲围堤坝保护范围内的鱼塘、虾塘、水沟等设施和财物自行清理，并告知了逾期不清理的后果。陈某在未获得合理补偿的情况下，未按通知要求自行清理虾塘。2010年4月，陈某的虾塘被强制清除，但在陈某主张权利时，该市政府和市水务局均否认自行或委派任何单位或个人对陈某的虾塘进行过强制清理，并称不知道谁是清理者；在陈某等六人诉云浮市人民政府行政复议决定纠纷[（2012）粤高法行终字第8号]中，罗定市城乡建设规划局曾向陈某等人发出拆迁房屋《通知》，载明系根据罗定市人民政府批复所为（《通知》中已载明批复文号和标题）。但在陈某等六人此后针对该批复提起的行政复议和行政诉讼中，罗定市人民政府始终否认其曾经作出过《批复》，罗定市城乡建设规划局甚至出具书面意见，认为其作出的《通知》以及其他相关通知中印有《批复》是工作人员的笔误，其实际从未收到过这样一份《批复》。近年来出现的类似案件还有不少，案件中作为被告的基层政府均存在违法实施行政强制拆迁行为后又推卸责任的情况，导致当事人的强烈不满，严重损害了人民政府的诚信形象，应当引起高度重视。

二是不能严于律己，自己出台的规范性文件，自己却不予适用或者不严格遵守。如在欧某诉中山市规划局规划审批行为一案中[（2012）中法行终字第231号]，规划部门拒绝适用自己早在2009年就制定并发布的、更有利于行政相对人的《中山市城市规划技术标准与准则》，而是以其审批行为符合“国家标准”为由替自己开脱。同样，中山市国土局2006年曾经制定了《关于进一步规范商品房销售合同登记备案的通知》，其中明确规定办理注销商品房登记时，买卖双方必须“共同向交易所申请”，但实际操作中并未严格执行该规定，导致大量纠纷。

三是变相拒不执行法院生效裁判，失信于民。有的基层政府或执法部门在具体行政行为被法院判决撤销后，不依据法院判决的意见和指引重作，而是稍微改变认定事实或理由，重新作出与原被撤销行为结果完全相同的处理决定。如罗某诉罗定市人民政府工伤认定行政复议决定纠纷中[（2012）粤高法行终字第250号]，云浮中院的生效判决已经认定原告符合工伤认定条件，罗定市政府复议撤销市人社局工伤结论错误并应当重作复议决定，但罗定市政府在新的复议决定中仍然坚持与法院完全相反的法律意见，再次撤销工伤认定结论，导致原告陷入反复诉讼，无法及时领取伤残补助金。

3. 少数政府部门采取行政强制措施不规范，强制执行工作不细致

2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》正式实施，其中对行政机关采取行政强制措施，自行或申请人民法院强制执行具体行政行为时应当遵守的法定程序作出了明确规定。从该法实施一年来所发生的行政案件情况看，很多执法部门对行政强制法的一些新规定学习不够，理解不深，执行不到位甚至错误，引发了相当数量的行政纠纷，主要问题包括：一是强制措施程序违法。如深圳市交通运输委员会在打击非法营运活动中，未根据《行政强制法》第十八条的规定制作现场笔录，或者现场笔录没有执法人员的签名，甚至由他人代签；东莞市公安局交通警察支队塘厦大队在扣押了当事人的车辆后，仅仅向当事人出具了扣押物品清单，却没有依据《行政强制法》第二十四条的规定出具扣押决定书；怀集县交通运输局在对当事人已经作出《行政处罚决定书》后，仍在较长时间里对车辆进行扣押，违反了《行政强制法》第二十八条有关“行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押。”的法律规定；乐昌市公安局在传唤当事人时未使用传唤证，未出示工作证件，且在当事人并不存在不接受传唤或者逃避传唤行为的情况下，仍然使用手铐、警绳等警械强制传唤，违反了《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第八条关于“遇有违法犯罪分子可能脱逃、行凶、自杀、自伤或者有其他危险行为的，可以使用手铐、脚镣、警绳等约束性警械”的规定；东莞市公安局不能准确区分行政强制与行政处罚行为，将强制隔离戒毒决定定性为行政处罚，使用标题为“公安行政处罚告知笔录”的格式文书并适用《行政处罚法》的相关规定，在未充分告知当事人采取行政强制措施的事实与理由前即作出决定，明显适用法律错误，程序违法。

二是申请法院强制执行具体行政行为不符合法律规定。如湛江市国土资源局在向人民法院申请强制执行前，未根据《行政强制法》第五十四条的规定，先对被执行人进行催告；珠海市工商局在催告通知书中只催告被执行人缴纳罚款本金而未催告缴纳滞纳金的数额，但在申请强制执行书中又申请法院强制执行滞纳金；珠海市金湾区的工商、卫生、地税、国土等多个部门对其作出的法律文书适用留置送达或公告送达时程序不当。另外，很多行政机关在超过三个月的申请执行期限后才向法院提出申请，或者未到申请执行时间就向法院申请执行，且强制执行申请文书格式不统一等等问题均较为普遍，很大程度上影响了行政执行工作的效率与信誉。

此外，房屋拆迁行政案件中暴露的行政强制违法问题仍值得高度关注。有的行政机关在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，未依据正确的评估时点认定房屋市场评估价作出补偿裁决，房屋的补偿标准与法定的原则不相一致，导致被拆迁人拒绝配合，对政府及拆迁人的意见较大。在实施强制拆迁时，拆迁户情绪激烈，很容易引发抗拒执行等非理性行为。在郑某诉增城市国土资源和房屋管理局违法行政强拆纠纷中[（2011）穗增法行初字第50号]，被告在未与原告就房屋拆迁补偿等问题达成任何协议的情况下即对原告房屋实施了强制拆除，被法院判决确认强拆行为违法并赔偿原告房屋补偿费、商铺搬家补助费等达百万余元。

4. 部分地方政府在确保完成当地“中心”或“大局”工作的同时不能兼顾依法行政

为了确保所谓“重点”或“大局”工作，在经济发展等考核指标的压力下，不少地方政府，尤其是基层政府官员将依法行政视作工作束缚，不先作法律可行性论证后再作出决策，而是先决策、再要求法制部门寻找法律依据；或是等发生法律纠纷之后再寻求法院给予其“帮助”、“支持”。如，2012年发生了多起因集体土地征收程序不合法引发的行政争议，其中政府为尽快出让土地给重大建设项目而忽视法定的征地程序是纠纷的重要成因。在案件审理过程中，行政机关领导甚至“一把手”随意出面干预案件，有些还以政府名义发函要求法院考虑其“不得不违法的苦衷”，甚至对法院受理有关行政相对人的起诉提出严厉批评，给行政审判造成很大困扰。个别政府或机关知道自己很难胜诉，虽然没有对法院施加压力，但是对法院作出的裁判拒不执行。

政府为了所谓“重点”工作忽视依法行政的情况，还表现在对待法院的“工具主义”思维模式。例如，一些地方政府常将法院列入诸如城镇改造、闲置土地处置、计划生育、征地拆迁等行政执法工作的成员单位或责任单位，向法院抽调人员参与行政执法活动，不仅混淆了审判机关与行政机关的职责，且严重影响了行政相对人、人民群众对行政诉讼以及司法公正的信心。如梅州市梅江区法院被要求参加政府成立的拆迁征地工作组，长期参与当地重要项目的现场拆迁工作；蕉岭县法院被政府列为当地计生工作成员单位，而该县计划生育委员会在一宗行政案件中被法院判决败诉后，即在当年的计生工作成员单位考核中给法院发出了黄牌警告。

5. 部分行政机关在面对执法阻力时，敢于担当并切实履行保护行政相对人合法权益职责的勇气不足

2012年度，行政机关因不履行法定职责被纠正的复议案件数共有203件，纠错率较去年大幅上升20％；各级人民法院判决行政机关履行法定职责的案件为91件，政府不作为败诉的案件较去年亦大幅上升了72％。以上数据表明，行政机关不依法履行法定职责的情况不降反增，必须引起重视。尤其是在履行制止违法行为，保护人民群众合法权益的法定职责方面瞻前顾后，决心不够，措施不力，不能令人满意。

一是涉及农村集体经济组织成员福利待遇的“外嫁女”权益保护问题在多地仍未得到妥善解决。尽管广东省委办公厅、省政府办公厅早在2006年就已经联合发文（粤委办[2006]142号），明确规定基层政府负有对集体收益分配进行处理的职责，但是很多乡镇政府或街道办在面对此类纠纷时，仍因忌惮来自村民的压力而畏首畏尾，不敢主持正义。在“外嫁女”向其申请作出裁决时，为推卸责任而以种种借口敷衍塞责，甚至完全置之不理，导致被法院判决责令履行法定职责。如鹤山市沙坪街道中东西村民委员会中社村村民冯某诉鹤山市沙坪街道办事处行政不作为纠纷一案[（2012）鹤法行初字第2号）]，街道办以冯某请求裁决所在村向其分配土地补偿款的事项属于村民自治范围，其无权干预为由不予处理，被鹤山法院判决60天内作出裁决。

二是涉及农村集体山林土地资源保护的纠纷，处理时间过长。我省西部和北部地区森林资源比较丰富，历史遗留的农村山林土地权属争议问题很多，经济发展后自然资源价值的显现，导致这些历史遗留的自然资源权属争议很容易再次被挑起，严重威胁当地社会稳定，迫切需要当地政府及时确权，维护农村稳定和农民集体合法权益。然而，有的基层政府只因顾虑山林纠纷取证困难且易激发矛盾，认为处理此类纠纷“出力不讨好”，而对山林土地纠纷采取维持现状的方式处理，纠纷愈拖愈久，引起群众不满。如韶关市曲江区马坝镇石堡村民委员会铁路背村民小组诉曲江区政府不作为案件中，原告在2002以后就开始依据《广东省林地林权登记换发证工作方案》的通知向曲江区政府申请换发新的林权证，但直至案件审理时，几近十年的时间曲江区政府仍未对原告申请作出决定，甚至在案件二审时拒绝出庭应诉，损害了责任政府应有的良好形象。

此外，有的行政机关对行政相对人的投诉不积极处理，或者简单作出一个没有执行效力的通知敷衍了事。例如，何某不服省水利厅对其投诉涉案水电站在没有竣工验收的情况下投入使用涉嫌违法等四项请求未履行查处职责申请行政复议一案中，被申请人将申请人的投诉转给河源市水务局、龙川县水务局办理，而河源市水务局、龙川县水务局也仅对申请人的其中三项投诉作出调查处理，造成被申请人及其下属的河源市水务局、龙川县水务局均未完全履行查处职责；有的行政机关对行政相对人提出的合法诉求不予及时处理，导致“官民”矛盾逐步升级扩大，影响社会稳定。如吴某诉珠海高栏港经济区管理委员会房屋拆迁补偿纠纷一案[（2012）珠中法行终字第34号]中，原告从其商铺被拆后就不间断地向管委会申请合理补偿，但历经十余年仍未得到有效解决，引起原告吴华强强烈不满。

三、2013年行政复议和诉讼走向研判

我省目前仍处于产业结构转型升级，社会关系深刻调整的关键时期，各种利益冲突加剧，社会矛盾高发频发的状况仍将在今后较长一段时期内延续。其中，在不少行政管理领域中存在的“官”民矛盾比较突出的现象，在过去几年我省各级法院的行政审判工作中已经有明显体现。因为社会关系的总体格局尚没有发生大的改变，相信这些矛盾仍将在行政复议和行政审判工作中更加明显地凸显出来，值得引起高度关注。

（一）产业转型升级与历史遗留问题碰撞造成行政争议数量高企

1. 土地资源利用行政争议

上世纪九十年代，我省经济高速发展带来了对土地等重要资源需求的爆炸式增长，但由于法律规定粗疏、土地征收审批方式粗放、行政程序不规范、征收补偿标准偏低等问题较普遍，导致大量历史遗留问题存在。经济发展、产业结构转型升级开始后，土地资源价值大幅升值，多年以来积淀的历史遗留问题重新被提起，因而引起新的行政争议。

因历史遗留问题被重新提起的涉土地征收行政纠纷十分复杂，主要表现，一是一些职业维权人士甚至注册律师参与其中，多数为主动找相关集体组织要求为其维权，并从中分取利益；二是此类纠纷涉及集体经济组织，较易组织大量村民到相关政府、法院聚集，施加压力；三是因征地行为年代久远，早已超过法定申请复议和起诉的期间，正常救济路径已无法走通，集体经济组织在专业人士指导下，往往选择迂回途径维权，如以申请政府信息公开的方式，要求土地管理部门公开审批文件，进而针对公开的批准文件提起复议或诉讼；四是此类争议具有“传染性”，少数地方政府屈于维稳压力而作出让步后，相似行政争议会在其他地区不断蔓延。

山林地确权纠纷也是资源类案件中占较大比重的案件类型。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》的规定，山地、林地纠纷应当由基层人民政府先行处理。新中国成立以来，政府开展过多次重新确权和换发山林权证的工作，但每次重新发证或者换发证工作都不够彻底，遗留了大量问题，导致多年来此类纠纷居高不下，尤以山区面积较大的粤北和粤西地区为甚。特别是产业转移后，带来了经济欠发达地区土地价值的攀升，导致此类纠纷在有些地区出现愈演愈烈之势，例如2012年度，韶关等地的山林地纠纷案件甚至超过了全部案件的半数。在山林地确权纠纷行政争议中应当引起重视的是，案件往往涉及一个或多个农村集体，如果处理不好，十分容易影响农村地区的社会稳定，所以，如何加强县、乡基层政府的初次处理能力，避免利益相关各方长期争斗不休导致矛盾升级十分重要。

2. 劳动和社会保障领域的行政争议

我省是劳务输入大省，外来务工人员数量多年来维持在2000万人以上。随着“珠三角”地区产业转型升级的推进，劳动密集型产业已经开始大量向粤北、粤东、粤西地区转移，导致这些地区用工数量激增。由于劳动保障制度执行不到位，对劳动者的安全培训不够重视，导致职工发生工伤的几率增加。同时，以上地区政府工伤认定部门专业知识、处理经验不足，两者矛盾逐渐凸显。“珠三角”地区作为传统的工业聚居区，则面临着退休人员增加，劳动力更新换代的压力。以上因素导致劳动和社会保障类的案件数量在行政争议全部案件类型中仍一直名列前茅，并且这种状况短期内不可能根本改观。

由于我国现代意义上的劳动与社会保障制度建立时间较短，政策不够连贯，部分法律法规和司法解释规定不一致等原因，导致以下难题产生：

一是由特殊工种提前退休审批导致的行政争议。特殊工种提前退休，是对从事高温有毒有害工种的职工工作达到一定年限给予的特殊照顾。劳动行政主管部门认定劳动者是否从事了特殊工种工作，是依据劳动者的历史档案中登记的工种与行业主管部门发布的特殊工种名录对比后作出确认的，而早期的档案中对于工种的登记非常随意，并没有统一的审查和登记制度，多数情况下档案上登记的工种只是俗名、俗称，与行业工种名录中登记的工种正式名称存在较大差异，很多劳动者虽然曾经从事了高温有毒有害工作，却无法被劳动行政主管部门认定为特殊工种经历，进而形成行政纠纷。

二是由连续工龄视同缴费年限的确认导致的行政争议。连续工龄视同缴费年限确认，是指统一的劳动保障制度实施后，对早期各种复杂工作经历的劳动者进行甄别，对他们在全省实施缴纳社会保险费制度前的工作年限是否可以视作缴费年限作出确认，以此决定劳动者如何享受退休待遇。目前，广东省的连续工龄视同缴费年限确认工作是分阶段，按群体逐步实施的，由于情况十分复杂，涉及人数众多（个别地区达十几万甚至几十万人之众），导致处理难度增大，甚至可能危及社会稳定。

三是企业雇用达到法定退休年龄职工的工伤认定问题。我省近年来持续存在“用工荒”现象，企业为解决招工困难问题，聘用已超过法定退休年龄职工的情况越来越多，当出现工伤事故时，究竟应适用工伤保险条例认定为工伤，还是应由劳资双方循民事途径解决损害赔偿争议，企业、职工和工伤认定机关分歧较大。我省工伤保险条例和最高人民法院司法解释珠作出了不同的规定，复议机关和人民法院妥善解决此类纠纷出现困难。

总之，我省目前仍处于工业化加速推进时期，与世界发达国家工业化进程的规律相似，生产关系的深刻调整必然与尚不健全的法律制度、尚不完善的法律执行机制产生矛盾。劳资矛盾不断增加的趋势短期内难以改变，一方面要求进一步建立健全劳动和社会保障法律制度，另一方面也要求政府及其职能机关、复议及司法机关切实增强准确理解和适用法律的能力，提高妥善调处劳动和社会保障争议水平，为构建我省和谐劳动关系铺平道路。

（二）制度创新加快与传统行政管理习惯的冲突导致行政纠纷不断出现

广东省的行政管理体制创新是与产业转型升级同步进行的，大部门制改革、富县强镇、简政强镇等一直在稳步推进。制度创新既带来了行政效率的提高，但也不可避免地和传统的行政管理习惯产生冲突。这种冲突虽然只是改革过程中的附属现象、暂时现象，但在行政复议和诉讼案件类型中反映明显。其中，基层政府行为违法、征收拆迁积习难改、行政强制难以规范引致的行政争议将会在接下来的几年内持续增加。

1. 基层政府作为被申请人或被告的案件数量增加

广东省行政体制改革的一大特色在于管理权下放，扩大乡镇一级的行政管理职权，但基层政府的管理能力和执法人员的法制素养还有待提高。不少基层政府长期以来形成的习惯，特征是消极不作为现象较多，实施行政行为缺乏证据意识和程序意识，方法流于简单粗暴。管理权下放后，需要基层政府作出的行政行为数量更多，传统积习的负面效应将会被进一步放大，由此产生的行政争议会更多，亟需采取切实措施同步提高基层执法人员的法制素养和管理水平。

2. 征地拆迁执行机制变化引起行政纠纷增加

近年来，我省基础设施建设一直保持较大规模，“城中村”改造、产业转移工业园建设、空港经济区及配套设施建设、高速公路建设，以及作为城市发展新引擎的大型综合商务区、金融园区建设等，均涉及到大量的征地和房屋征收工作，处理不慎极易成为社会热议焦点，甚至形成行政相对人和政府的“双输”局面。例如，广州市杨箕村改造工程，因为发生村民李某跳楼自杀事件，导致一系列“城中村”改造工程停滞。广州金融城建设中涉及的“红专场”拆迁尚处于动议过程中，即已引起社会舆论强烈反弹。2011年初颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了全新的国有土地上房屋征收补偿模式。同年3月17日，中纪委办公厅“中纪办发【2011】8号”文件更规定，“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”大大增强了公民、法人和其他组织的博弈能力。2012年，最高人民法院又作出《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》的司法解释，规定征收机关申请人民法院强制执行，人民法院经审查准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，进一步确立了政府作为土地、房屋征收实施的主体地位。以上规定都对各级人民政府今后开展土地、房屋征收工作提出了更高的要求。随着征收双方博弈能力的日趋平衡，相信此类纠纷将会更多，处理难度更大。

（三）公民权利意识提高与行政机关管理思维相对落后之间的矛盾可能引发的行政纠纷

  随着社会的不断进步与开放，公民维权意识、维权水平也在不断提高，关注范围不断扩大，从过往只关注人身权、财产权保护，扩大至其他领域的权利保护，例如对知情权的保护请求；从只关注自身权益的保护，扩大至对公共利益的关注，例如对环保、食品药品安全、城市规划及垃圾处理等领域的集体关注。但是，相对于公民关注范围的扩大和对特殊领域关注程度的加深，不少地方政府及其职能部门的反应并不够敏捷，行政管理思维还无法及时跟上时代需求，高权行政、封闭行政思维根深蒂固，服务行政意识欠缺。故目前最亟待解决的反倒不是公民法治教育问题，而是各级政府公务员的依法行政教育问题。

1. 政府信息公开类行政争议

《政府信息公开条例》实施至今已逾五年，虽然时间不长，但政府信息公开类案件增长很快，目前已经成为政府复议机关和人民法院受理的主要行政争议案件类型之一。信息公开法律制度的建立，旨在解决公众对政府行为的知情权和监督权问题，虽然此为民主法制建设的题中应有之意，但是面对公众越来越高涨的信息公开申请热情，不少地区政府仍然显得不太适应。这些不适应的主要表现，一是认识上还不能完全接受《条例》确定的尺度较大的政府透明度要求，对传统上认为属于政府“自治领地”的政府信息不愿公开；二是大量本属于政府主动公开的信息未能主动公开，人为造成申请公开数量增加，政府疲于应对，较易形成被动局面；三是政府信息公开平台建设滞后，申请的转办、接受、处理程序运转速度较慢，无法满足《政府信息公开条例》对答复期间的严格要求，极易造成不必要的纠纷。

当然，《政府信息公开条例》对信息公开申请几乎未设资格限制和其他必要控制，例如几乎未对申请人与所申请公开的信息的关系作出限制，未对申请收费作出具体规定等，也造成了个别公民滥用信息公开申请权的弊端。国务院在条例公布实施后，连发两个通知对申请条件作出限制，但最高人民法院司法解释又作出了不同的规定，也在申请人、政府和人民法院之间造成了对法规部分内容理解上的混乱。

总括以上原因，政府信息公开行政争议目前呈多发、易发、高发态势，社会个体长期积累了对政府行为知情权的强烈需求，但各级政府对全面依法公开政府信息仍处于心理调适、做法调整时期，两者相互作用，将导致信息公开类行政争议在未来较长时期内呈持续增长的局面。

2. 登记类行政案件

登记类的行政复议和诉讼案件，主要集中在房地产等不动产登记和工商登记领域。尤其是不动产登记，长期以来一直是主要的行政争议类型。尽管在物权法等法律和司法解释实施后，不动产登记行为已日趋规范，但因其纠纷成因和法律适用的复杂性，发生争议的概率依然很大。

我省正在开展商事登记改革，改革的总体方向是放松管制，降低市场准入门槛，促进市场经济繁荣发展。改革的路径是将管理重心后移，由限制市场准入，转为在动态中加强对经营活动的监管。所以，未来就商事登记行政行为发生纠纷的可能性会有所减少，但由改革后强化市场经营环节的监管引发的行政争议将会增多，政府如何适应新形势，严格依法行政，减少行政纠纷，挑战巨大。

另外，目前新型的登记类行政纠纷还突出表现在城市居住小区业主委员会备案登记行政纠纷中。在业主委员会的成立过程中，掺杂着开发商与业主的利益纷争（例如高档小区每年的管理费和广告收入可达数千万甚至亿元以上），小区业主之间也存在派系之争，故对是否成立业主委员会，以及由谁牵头成立业主委员会，各方之间往往矛盾尖锐，冲突不断。根据相关法律规定，房地产行政主管部门、城市街道办事处对居住小区成立业主委员会负有指导、监督和登记职责，但其疏于履行此项职责的情形目前较为普遍，房地产行政主管部门和基层街道组织较多因行政不作为而被起诉。到目前为止，能够成功成立业主委员会的住宅小区比例仍很低，开发商仍在住宅小区管理上居于主导地位，如果相关政府机关难有作为，其被诉风险将会越来越大，被诉案件将会越来越多。