2010年度行政复议和诉讼情况报告

广东省高级人民法院

粤高法〔2011〕30号                                        签发人：刘恒军

关于报送全省法院行政案件司法审查情况的报告

省依法治省办：

为充分发挥行政审判依法保护公民、法人和其他组织合法权益、促进行政机关依法行使职权的功能，为建设幸福广东、法治广东做出贡献，我院继续沿用前几年的做法，对2010年度全省法院行政案件司法审查的情况进行了梳理和总结，撰写出《2010年度全省法院行政案件司法审查情况报告》（包含1份综合情况报告和收回国有土地使用权类、城乡管理类、政府信息公开类、“外嫁女”权益保护类等4类行政案件的司法审查报告），供参阅。

特此报告。

二○一一年一月十七日

2010年度全省法院行政案件司法审查综合情况报告

2010年，我省行政诉讼案件在案件总量持续增长的情况下，以协调和解方式结案的案件大幅增加，反映了我省各级行政机关通过不断深化行政体制改革，预防和化解行政争议的能力不断增强，依法治省、依法行政工作取得了新进步。现将2010年度全省法院行政案件司法审查工作综合情况报告如下，供参阅。

一、2010年全省法院行政案件司法审查基本情况和特点

2010年度，全省各级法院新收一审行政案件6993件，同比增长10.95％，增幅比2009年提高了3.25个百分点。行政机关败诉率8.67%，同比下降3.1个百分点。从案件地区分布看，新收案件居前三位的是广州、深圳、佛山，占收案总数的54.30%，多年的行政纠纷案件分布格局没有发生大的变化。从案件类型分布看，收案数在前五位的是资源类、劳动和社会保障类、城建类、公安类、乡政府作被告类，分别为1230件、1157件、1000件、658件、612件，占全部收案的66.60％。

2010 年各类一审行政案件收案数量对比图

2010年度我省法院行政纠纷案件呈现以下特点：

（一）非传统型公民权利保护案件出现增多的趋势

2009年11月，最高人民法院发布《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》，进一步拓宽了行政审判受案领域，反映在我省各级人民法院2010年度的工作中则表现为，难以归入传统行政案件类型的“其他”类案件持续增多。上图中的“其他”类案件数1535件，已较2009年度的1243件增长23.5%。其中如涉及城市住宅小区成立业主委员会的登记备案纠纷2009年度为7件，2010年度上升至13件；涉及劳动就业权利的公务员招考纠纷2009年为0件，2010年则有4件；涉及公民知情权的政府信息公开纠纷案件2009年为53件，2010年则增长至90件，增长率达89%。非传统型行政纠纷案件由于具有新闻性，往往易被网络媒体加以“炒作”,因此更应引起各级党委政府重视。例如佛山市禅城区法院受理的唐结敏等3人诉佛山市人力资源和社会保障局拒录公务员行为行政纠纷案，因涉及地中海贫血症基因携带人群的就业权益保护问题，被中央电视台和各大网络媒体广泛报导，引起了各界热议。

（二）群体性行政纠纷持续上升

2010年，全省法院受理原告在10人以上的群体性行政纠纷案件1339件，同比上升25.26％，已连续2年大幅上升。群体性纠纷依然集中在资源、劳保、城建等领域。群体性行政纠纷呈现以下特点， 一是 涉及到群众或者基层集体组织的切身利益，如劳资纠纷、社保医保纠纷，拆迁补偿、农村山林土地确权等，易发生原告方过激行为，局面较难控制； 二是 矛盾产生、演化时间较长，当事人提供的证据往往存在瑕疵，部分地区基层政府因应对能力不足而授人以柄，或者因信心不足而出现消极不作为现象； 三是 容易引起“多米诺骨牌”效应，危及当地社会和谐稳定。如梁惠珍等诉江门市新会区人社局不履行职责案，虽然起诉的只有50余人，但涉及同类情况的有近10万人，该案给当地政府和法院造成了巨大压力。

（三）以协调和解方式结案的行政纠纷大幅增加

行政纠纷因一般程序性处理环节较多而费时较长，而协调和解结案可以直达问题核心，有利于降低诉讼成本、实质性解决行政争议及相关的民事争议，实现案结事了。2010年，全省法院普遍强化了协调和解工作。同时，各级政府及其职能部门也与人民法院加强了互动联动，逐步形成合力，有力促进了案件的协调和解。2010年，全省各级法院审结的6936件一审行政案件中，以撤诉方式结案的2724件，占全部结案数的39.27％，和解率同比大幅上升20.56％。根据我省法院行政审判工作实际情况，并参考全国的经验，我们预测协调和解工作未来仍将有较大的发展，并成为行政诉讼的主要结案方式之一。

二、从司法审查角度看我省行政机关预防和化解行政争议工作的进步

从司法审查的角度观察，2010年度我省各级政府及其职能部门在正确认识司法审查、依法应对行政诉讼，妥善化解行政争议等方面都取得了显著的进步。

（一）主动预防和化解行政争议的意识明显增强，水平明显提高

2010年，我省各级政府及其职能部门，特别是政府法制部门应对公共危机，评估和预测大型公共事件法律风险的意识明显增强，预防和化解行政争议发生的能力明显提升。如在“东方新世界花园”业主委员会登记备案行政复议案件中，广州市政府法制办对引起媒体广泛关注的“咆哮哥”事件，能够积极回应和理性应对公众关切，有效防止了矛盾激化，为妥善处理该案打下了良好基础。又如，2010年是广州亚运年，配合广州亚运会和亚残运会进行的公共基础设施建设、安全保障、交通管制等工作规模巨大，稍有不慎，极易引起群发性的行政争议。由于准备充分、预案周密，对可能涉及的法律问题研究透彻，应对措施得当，故全省没有发生行政纠纷陡增的情况，人民法院受理的行政案件数量也没有出现大起大落，此中经验十分宝贵，值得认真总结。

（二）主动加强与司法的互动，行政执法中法律风险预测能力显著提升

2010年，省政府法制办及各直属厅、局与省法院进一步加强了工作沟通，除共同举办纪念《行政诉讼法》实施二十周年大型座谈会之外，工作中的经常性联系也十分紧密。全省各地政府和法院之间的工作联席会、案件分析会，以及相互走访、讲课等活动也开展得十分频繁。如佛山市政府法制办与佛山市中级法院行政庭建立的定期联席会议制度、东莞市政府各机关与东莞市两级法院的工作通报机制、广州市政府各机关与广州市中级法院每年召开的行政案件评析会等，均取得了良好的效果。一年来的实践表明，我省各级政府及其职能部门对司法审查的认识发生了质的飞跃，通过沟通和改进工作，使行政执法的标准更加贴近司法审查的标准，大大提高了行政执法的法律含金量，降低了被诉和败诉的风险，以贴近司法审查标准的“高姿态”，赢得了化解行政纠纷的高效率、高水平。

（三）行政复议工作得到加强，复议水平进一步提升

分析2010年度的司法审查情况可见，全省各级行政机关的行政复议工作取得了长足的进步，省政府法制办根据新形势下社会矛盾凸显的现实情况，率先调整和充实了复议工作队伍，各市、县（区）的政府法制工作部门也随即跟进加强了复议工作队伍建设，复议水平取得了明显进步，大大降低了行政机关的败诉风险，全年全省行政机关一审败诉率为8.67%，同比2009年度下降3.1个百分点，创我省行政机关败诉率新低。另外，全省一审行政案件协调和解率达39.27%，同比2009年度上升20.56个百分点，创历史新高，其中除各级人民法院加强了行政诉讼协调和解工作的原因外，也与各级行政机关复议水平提高，为诉讼中协调和解打下的良好基础密不可分。总结2010年的工作，并与其他兄弟省市进行比较后，我们认为，我省行政复议工作进一步发挥职能作用，提前化解行政争议的空间仍然很大。

三、进一步加强和改进依法行政工作的几点建议

（一）更加重视和加强行政应诉工作

随着我国政治文明、法治水平的不断提升，以及多年来持续开展普法工作成效的进一步显现，人民群众通过行政诉讼途径维护自身合法权益的意识显著提高，与行政机关的诉讼能力渐趋平衡，原、被告的诉讼对抗较以往更加激烈。为此，建议各级行政机关及时采取措施，加强行政应诉工作，提高应诉能力。 一是 及时转变观念，提高对法庭在诉讼中的核心地位的认识，善于利用法庭这个舞台，与公民、法人和其他组织展开公平、公正、公开的诉讼对抗，展示各级行政机关尊重行政相对人，尊重法律，依法办事的良好形象； 二是 加强经济相对欠发达地区行政应诉队伍建设； 三是 致力于改变我省各级行政机关首长出庭应诉工作相对落后的局面，以行政机关首长出庭应诉带动行政应诉工作的全面进步。

（二）更加关注行政纠纷多发领域以及新领域矛盾产生的深层次原因和解决办法

目前，反映在行政诉讼中的社会矛盾、纠纷仍主要集中在征地拆迁、社会保障、农村山林土地确权，“外嫁女”权益保障、城乡管理等领域，这类案件涉及人数众多，容易引起群体性纠纷，处理难度较大。故建议各级政府应重点抓好这些领域内矛盾纠纷的化解工作。 一是 要加强研究纠纷发生的内在规律，探索系统解决此类纠纷的方式方法，避免头疼医头，脚疼医脚，被动应付； 二是 建议充分发挥当地党委、政府的政治优势，避免将行政纠纷向法院一推了之。如佛山市南海区、禅城区的“外嫁女”权益保护工作之所以能取得令人满意的成绩，与其党政“一把手”亲自抓，动员各种力量共同参与密不可分。 三是 努力在执行法律与政策方面做到协调一致，避免因理解和执行政策偏差导致损害法律的统一和权威。例如目前较集中出现的收回闲置土地行政纠纷案件，个别地区即抛开造成土地闲置的各种因素，有意无意地忽略土地使用权人合法权益的保护，已经引发较多行政争议案件，值得引起高度重视。

（三）更加注重发挥政府法制工作机构的职能及其与司法机关的互动联动机制

《行政诉讼法》颁布实施二十年来的实践证明，随着我国各项改革的不断深入推进，行政争议持续增加已经成为一个不可逆转的发展趋势。各级政府的法制工作机构既是政府推进依法行政的主要力量之一，又是连接行政和司法的桥梁，对于推进行政和司法的沟通，准确把握司法审查标准，帮助各级政府及其职能部门提前预防和化解行政纠纷有着不可替代的作用。为此，建议各级政府更加重视法制机构的建设，引进高端法律人才从事政府法制工作，使其参谋、助手和法律顾问作用真正得以发挥，以高素质、高水平的政府法制工作队伍确保高质量的依法行政。此外，还应更加强化政府法制部门与司法机关的互动、联动机制，探索和建立更加卓有成效的化解行政争议新机制。

附件 ： 1.2010 年全省法院收回国有土地使用权类行政案件司法审查报告

2.2010 年全省法院城乡管理类行政案件司法审查报告

3.2010 年全省法院信息公开类行政案件司法审查报告

4.2010 年全省法院“外嫁女”权益保护类行政案件司法审查报告

附件1

2010年度全省法院收回国有土地

使用权类行政案件司法审查报告

随着城市化进程的加快，以及国务院进一步深化房地产市场宏观调控政策的实施，围绕各级政府部门收回国有土地使用权行为所发生的行政纠纷逐渐成为2010年度人民法院行政审判的热点、难点问题。为促进依法行政，预防和化解行政争议，确保我省各级人民政府在城市化建设、落实宏观调控政策方面的合法平稳运行，我院对2010年全省法院受理和审理的收回国有土地使用权行政案件整体情况进行了简要梳理，形成报告如下：

一、收结案件基本情况

1 、2010年，我省法院共审结收回国有土地使用权行政纠纷案件41件，数量虽然不多，占行政案件受理总量（6993件）比例也不高，但已较2009年度的20件上升超过一倍，政策效应初步显现，引人瞩目。 案件主要分两类：一类是因公共设施建设、旧城改造或者规划调整而有偿收回土地使用权所引起的行政纠纷（2009年为3件，2010年为23件）；另一类是因被认定土地闲置并被无偿收回土地使用权而引起的行政纠纷（2009年为17件，2010年为18件）（见下表）。

2 、两类收地案件中行政机关胜诉（包括维持、驳回）和败诉（包括撤销、变更、履行职责、确认违法或者无效等）情况差别较大。 具体表现为，因兴建公共设施、旧城改造或者调整规划等而有偿收回土地使用权的案件，行政机关胜诉率很高，两年来没有败诉案件。相反，无偿收回闲置土地案件，行政机关败诉率很高（见下表）。

2009 、2010年度全省行政机关收地案件审查情况表

3 、此类纠纷时间跨度较长，利益主体众多，涉及利益巨大，故案件审理难度大，协调和解困难。 尤其是无偿收回土地使用权行为引起的行政纠纷，因涉及行政相对人巨大的经济利益损失，甚至事关一个企业的生死存亡，容易引发激烈的矛盾冲突，影响社会和谐稳定。2009、2010两年间，全省法院共有三宗有偿收地案件通过法院的协调工作成功和解撤诉结案，而无偿收回闲置土地案件则至今尚无和解撤诉的案例。

二、行政机关收地行为胜诉和败诉原因分析

（一）行政机关收地行为胜诉原因分析

分析行政机关胜诉案件可见，行政机关胜诉的原因主要有以下三方面：

1 、思想上高度重视。 收地决定涉及的法律关系复杂，利益主体众多，容易引发行政纠纷，处理难度大。故如果思想上能够高度重视，提前做好法律分析、风险评估，制订各种防范纠纷发生的预案，收地行为就能够顺利进行。如江门市人民政府法制局、国土资源局等部门，与该市中级法院联合召开专题研讨会，邀请相关法律专家讲解闲置土地的行政执法、行政复议和行政诉讼等问题，对全体行政执法人员进行业务培训。同时，慎重处理每一宗收回闲置土地案件，作出行政决定之前均进行详细、充分的论证，取得了较好的效果。

2 、正确处理了政策与法律的关系。 在行政机关胜诉的收回土地使用权案件中，胜诉机关都能够在法律赋予自由裁量权的范围内，灵活执行国家的宏观调控政策，绝不因政策出台而随意跨越法律的底线。另外，胜诉机关能够注意行政执法的连续性，对于本部门以前向行政相对人承诺的义务，始终坚守不渝，决不因人废事。例如，东莞市相关政府部门前些年结合当地实际和造成土地闲置的各种因素，采取灵活有效处置方式，加快该市处置闲置土地工作的做法和经验，受到国土资源部的肯定，在该部国土资电发[2007]36号通知中要求全国各地推广借鉴。

3 、收地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 在胜诉案件中，国土部门作出的收地行为认定事实清楚，有偿收地行为符合《土地管理法》第五十八条规定的各项条件，并对原土地使用权人进行了合理的补偿。无偿收回闲置土地决定符合《城市房地产管理法》第二十六条、国土资源部《闲置土地处置办法》和地方性法规、规章等规定的条件，处理结果正确合法。作出收地行为之前，均听取了土地使用权人或者其他利害关系人的意见，并依法报经有权批准的人民政府批准，程序合法。

（二）行政机关收回闲置土地使用权案件败诉原因分析

行政机关因收回闲置土地而败诉的情况较多，经过比对分析，我们认为原因主要有以下几个方面：

1 、未能全面查清土地闲置的原因，对非因土地使用权人过错导致的土地闲置，未做出合理补偿，收地决定难以令人信服。 实践中，有的政府部门作出的无偿收回闲置土地决定时，未查清造成涉案土地闲置的原因，对土地使用权人是否存在《城市房地产管理法》第二十六条规定的免责事由（即“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的”）没有进行详细调查，没有在无偿收地决定书中作出相应的认定；或者作出不符合事实的错误认定，这是目前绝大多数无偿收回闲置土地决定被判决撤销的主要原因。

2 、执法标准不统一，或者执法欠缺连续性。 对基本相同的情形，因不同的时间、不同的执法人员而处理结果差异大，难以以理服人。另外，有原告在诉讼中反映，有些行政机关因内部人事变动等原因，不愿意承认、履行该单位以前对其约定和承诺的义务，导致矛盾复杂化，纠纷始终难以有效化解。

3 、存在片面理解政策而忽略法律的现象。 例如，根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，非因土地使用权人自身的原因而导致土地闲置的，不能采取征收土地闲置费和无偿收回土地使用权等处置措施。实践中，少数行政机关出于迎合政策、舆论的需要，在处理具体个案时，不顾法律规定的条件无偿收回所谓“闲置”土地，导致败诉。

4 、未履行法定程序。 无偿收回闲置土地决定属于行政处罚行为，应当遵守《行政处罚法》的相关程序规定。另外，国土资源部《闲置土地处置办法》第三条和第五条也规定了闲置土地处置程序，与《行政处罚法》的规定不相冲突，应当严格遵守。但是实践中仍有一些国土管理部门程序意识不强，如作出无偿收回闲置土地决定之前没有告知土地使用权人，也没有听取相对人申辩意见或者依法举行听证，构成程序违法。有的案件涉案土地使用权已经设立抵押权，但行政机关没有依照国土资源部《闲置土地处置办法》第三条的规定通知抵押权人参与拟订该宗闲置土地的处置方案，同样构成程序违法等。

三、对提高行政机关收地行为执法水平的几点建议

近年来，随着国家城市化建设步伐的加快，大型公共基础设施建设和旧城改造方兴未艾，有偿收回国有土地使用权的行政行为不断增多；随着国家对房地产市场宏观调控工作的加强，各地政府对闲置土地的清理力度也持续加大，征收土地闲置费、无偿收回闲置土地的行政行为也迅速增多。这一方面对我国经济发展，特别是房地产市场的健康发展起到了积极的促进作用，另一方面也导致相关行政纠纷不断增多。为进一步提高各级政府部门在收回国有土地使用权工作中的执法水平，我们根据相关案件中反映出的情况和问题，提出以下建议：

1 、无偿收回闲置土地决定应以土地使用权人不存在免责事由为前提。 根据2010年8月19日国土资源部官员向媒体公布的情况，全国当时已上报了2815宗闲置土地，其中因“毛地”出让拆迁难、调整规划等“政府原因”造成土地闲置的约占六成以上。根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，因政府、政府部门行为等原因造成闲置的，不适用征收土地闲置费和无偿收回土地使用权的处置方式。实践中，部分地区的土地行政主管部门在作出闲置土地认定、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等决定时，存在只认定土地使用权人未动工开发及时间等事实，而没有认定未动工开发是否存在法定的免责事由的现象，使得行政执法的正当性基础受到了损害，极易导致败诉。因此，建议土地行政主管部门作出无偿收地决定前，认真调查土地使用权人是否存在法定的免责事由，准确适用法律，确保在日后可能发生的复议和诉讼程序中立于不败之地。

2 、政府部门签订合同、作出承诺时应慎重。 审判实践发现，前些年有些地方政府部门为了招商引资，签订合同或者作出承诺时随意性较大，后因各种原因无法履行合同约定的义务或者无法兑现承诺，造成了被动局面。如（2010）粤高法行终字第138号案中，珠海市临港工业区经济发展局与乙公司签订合同约定，由发展局负责项目用地的征地及“六通一平”工作，负责办理建设用地规划许可证、红线图及用地批准书，并负责为乙公司办理项目环评审批手续等。后来，因该项目的环评审批手续始终未能通过，造成工程停工，土地闲置。当地政府对行政机关违反承诺的行为未予考虑，而直接确认土地闲置，并决定无偿收回土地使用权，导致土地使用权人诉至法院，省法院已依法判决政府一方败诉。因此，建议各地政府部门在招商引资过程中签订合同或者作出承诺时，应慎重行事，量力而行。一旦合同签订、承诺作出后，就应当遵守诚信原则，及时按约定和承诺履行义务，避免造成被动的局面。

3 、土地及建设项目审批机关要及时、正确履行法定职责，避免因审批期限过长等导致土地闲置。 房地产开发建设涉及诸多的审批环节和手续，审判实践中发现，相关的审批部门未能及时、正确履行职责，也是造成土地闲置的“政府原因”之一。如（2009）深龙法行初字第45号案中，甲公司依法取得土地使用权后，即按规定申报设计方案制作、规划审批、消防审批、环境保护评审，以及提交建设动工环节的行政许可申请，并无刻意拖延进度之情形，但甲公司自2004年11月10日向深圳市规划部门申办《建设工程规划许可证》后，至2005年12月15日才得到该项审批许可，审批时间超过一年，该宗土地后被国土部门认定为闲置，并收回使用权，由此引起行政纠纷。又如(2009)深中法行终字第258号案中，乙公司与国土部门签订土地出让合同，但合同载明的四至范围与土地使用证所载的坐标不一致，使得乙公司与相邻地块某公司就土地权属产生争议影响了该宗土地的动工开发。类似于上述因行政许可行为的瑕疵而导致的土地闲置已成为政府部门作出无偿收回土地使用权行为的法律障碍。只有政府各职能部门及时、正确地履行职责才能最大限度地减少闲置土地免责事由中的“政府原因”，促进房地产市场的健康发展。

4 、监管部门应及时加强检查督促，处理时宜由轻及重。 根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，“以出让方式取得土地使用权进行房产开发的，合同有约定动工开发期限的，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”。上述规定体现了法律对土地使用权人闲置土地行为课以行政处罚时采取的是由轻到重的原则。对闲置土地依法进行处置的目的不在于处罚，而在于督促土地使用权人及时动工开发。实践中发现，部分监管部门平时疏于履行监督职责，对闲置土地现象无人过问，而一经认定就是闲置了四、五年以上，土地使用权被无偿收回后，使用权人原本拥有的几千万元、甚至几亿元的土地资产化为乌有，难以接受。因此，建议落实相关政府部门对土地闲置情况的监督检查职责，对土地闲置情况及时发现，及时监督，并且在处置时合理考虑各方面因素，处置方案由轻及重，以使处置方案更能为当事人所接受和包容，有效降低行政纠纷发生的可能性。

5 、政府部门有偿收地应及时、合理地补偿安置好当事人。 近年来，各地行政机关有偿收地行为往往是为了满足大型公共设施建设的需要（如高速公路、城际铁路快线建设等），虽然2010年度没有被判败诉的案例，但此类案件逐年增加的现象，也反映出该领域内的行政行为存在隐忧。例如，法律法规目前尚未明确必须先解决补偿安置问题才能强制收地，司法实践中发现较多行政机关先决定收地，随后再处理对土地使用权人的补偿安置问题，存在强制接受补偿安置方案的嫌疑，招致了土地使用权人的强烈不满。各地人民法院在现行法律规定不明确的情况下，基于维护公共设施建设效率的考虑，均判决维持被诉收地决定，但从长远考虑，我们仍建议各级政府从科学发展观的高度出发，做尊重法律、遵守法律的楷模，即使建设项目涉及公共利益，亦应充分考虑被征地拆迁人的权益保护，不打法律“擦边球”，以营造和维护我省和谐稳定的大好局面。

附件2

2010年度全省法院城乡管理类

行政案件司法审查报告

中共广东省委、广东省人民政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》要求“在全省建设一批生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的宜居城市、宜居城镇和宜居村庄”。为促进我省各级政府依法行政，提高城乡管理水平，我院对2010年全省法院审理的城乡管理类行政案件进行了分析和整理，形成报告如下：

一、城乡管理类行政案件的基本情况

2010年，全省法院共审结城乡管理类行政案件368件，占全部一审行政案件的5.26%。其中97%发生于珠三角地区，类型包括规划、交通、城管、环保、土地、建设6类。

图 1 2010年广东省城乡管理类行政案件类型

上述368件行政争议中，人民法院作出实体处理的327件。其中被告胜诉案件有170件，胜诉率51.99%，较全省平均胜诉率高出12.87个百分点，是各类行政案件中胜诉率较高的。

分析发现，我省绝大部分城乡管理类案件中被告执法水平较高，取证扎实，法律适用准确，程序规范，特别是在作出不利于相对人的行政行为前，基本上能预先告知理由，给予陈述、申辩的机会。对人民群众的合理诉求，城市管理综合执法部门、交警部门等都能积极配合法院做好协调和解工作，取得了良好效果，全年共有132件城乡管理类行政案件以当事人和解撤诉结案，和解率40.37%，较全省行政诉讼平均和解率高1.1个百分点。被告败诉案件有25件，败诉率为7.65%，较全省平均败诉率低1.02个百分点，败诉原因有越权行政、证据不足、适用法律错误、程序违法等。

图 2 城乡管理类案件行政机关败诉原因

二、行政机关败诉原因分析

（一）越权行政

主要有两种情形： 一是 其他城乡管理部门行使城管综合执法部门权限。各地市根据《行政处罚法》第十六条开展城市管理综合执法试点工作后，原有关行政执法部门不得再行使已统一由城管综合执法部门集中行使的行政处罚权，仍然行使的，作出的行政处罚决定越权违法无效； 二是 城管综合执法部门未经县级政府同意擅自拆除违章建筑。例如广州市城市管理综合执法局天河分局未经天河区政府批准，迳直强拆胡美娟重建住宅，违反了《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定。又如佛山市顺德区环境运输和城市管理局未经区政府批准，强拆林志强非法搭建的饭店，同样违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定。

（二）证据不足

行政执法过程中，个别机关没有意识到其执法行为日后有可能要接受司法审查，故不注重证据的固定、保全，导致在行政诉讼中陷入“证据不足”的被动局面。例如丰顺县城市规划建设管理局认定吴绍鑫、林凤改建的住宅超出之前规划许可范围，限令自行拆除，但没有通过制作勘验笔录、拍照、比对附图等方式固定证据，也没有制作送达回证证明曾履行告知义务，终因证据不足败诉。还有一些机关虽然具备取证以备司法复审的意识，但取证能力不够，导致所取证据不被法院认可。例如广州市交通运输管理局查处赖汉强非法营运案，尽管被告拍摄的执法录相中有一位乘客述称已与原告议定运价，但没有原告与乘客金钱交易画面，也没有在车上搜到揽客广告等旁证，被法院认定证据不足，判决撤销罚款决定。

（三）适用法律错误

较突出的是城乡规划溯及力问题。各地根据城乡经济发展水平，适时调整规划属正常现象，但对规划调整前相对人已经取得的行政许可应当予以承认，并在此基础上与相对人平等协商补偿问题，不应随意否定原行政许可的效力。例如深圳八方通铁路储运有限公司与深圳市规划和国土资源委员会第二直属管理局系列纠纷中，被告除违法要求原告证明名下土地未被收回，转嫁行政调查负担外，还以2001年公布的深圳市南山10－01号片区[曙光仓储地区]法定图则，否定深规土规许字[1997]0243号《深圳市建设用地规划许可证》的法律效力，侵害原告早在1997年即已获得的合法利益，明显与“法不溯及既往”原则相悖。

（四）程序违法

近年来各级政府城乡管理水平不断提高，执法过程中的程序违法现象已较少出现，程序不规范问题在败诉原因中所占比例逐步降低，但仍发现有个别案件中的行政机关忽略事前告知程序，被法院确认违法。如张铨贤诉广州市南沙区黄阁镇政府案，被告未告知原告依法享有的权利即强制拆除猪舍，被法院确认违法。又如广州市国土资源和房屋管理局申请广州市花都区人民法院强制执行毕肖玲等6人违法用地系列案，也因未履行告知义务，一律被法院裁定不准予执行。

三、案件反映出的城乡管理问题

分析2010年度我省城乡管理类行政案件可见，各级城乡管理执法机关依法行政的水平较高，执法“硬伤”日益减少。但是，行政执法仍存在虽不明显违法，但合理性欠缺的问题。合法但不合理的现象，不符合人民群众对行政执法的较高期待，不同程度地损害了政府严格依法行政的形象，值得重视和改进。

（一）法规宣传不足

群众因为确实不了解城乡管理法律、法规而违法的现象，在环保执法、规划执法中大量存在。以环境影响评价制度为例，小餐馆、小作坊往往也负有环境影响评价报批义务，但他们却从未被告知需办理环评手续，故因未办理导致被处罚。例如林火娇诉广州市番禺区环境保护局案，原告办理工商、税务登记手续时无人告知还需向环保局报批环境影响评价，营业三年间各类行政检查也未指出有此义务，环保局突然给予其停业重罚，虽然合法，但不合理。又如农民在城市规划区内的农村集体土地上搭建养殖用简易棚舍、观光农业用建筑物时，往往认为农村土地不属于城市范围或建筑物系农业设施，无需申请建设规划许可，如果一概将其定性为违章建筑并责令拆除，合理性值得商榷。林沛日诉佛山市南海区城市管理行政执法局责令拆除鸡棚案、林志强诉佛山市顺德区环境运输和城市管理局拆除“渔之家”饭店案就是很好的例子。

由于城乡管理法律、法规庞杂，群众不了解某些较专业或较少遇到的规定，应该说情有可原。如果执法部门平时能重视法规宣导，提醒相关行业从业者知晓特定领域的特殊法律规定，就可以避免群众不必要的违法、不必要的损失，也有利于减轻自身的执法负担，增强行政执法的亲和力，降低执法成本，提升政府形象。

（二）执法尺度不一

同样的违反城乡管理法律、法规行为，在一个地区内往往大量存在。多数人都违法而城乡管理部门只处罚其中某一部分人时，被处罚人固然不能以“他人违法不受罚”为由要求免罚，但这种选择性执法的方式，毕竟违背群众的公平正义感，容易被质疑执法不公，引起不必要的行政纠纷。例如邹伟红位于佛山市三水区乐平镇的违法建筑被拆除后，因该镇辖区内其它类似违法情形未被同时纠正，而先后以佛山市城乡规划局、佛山市国土资源局为被告，提起连环诉讼。又如陆丰市国土资源局以未经县级政府批准即取得宅基地建设农村住宅为由，责令郑跃哺、郑木群拆屋还地，郑跃哺、郑木群认为类似情形当地普遍存在，仅处罚他们一家难以服众。

（三）行政效能不高

实践中主要发现两种情形： 一是 财产扣押过久。如广州市交通运输管理局于2008年9月9日扣押孔繁辉涉嫌非法营运的车辆后，一直拖延不作处理，迟至2009年7月18日才启动处理程序。之后只用了2个月就作出了正式处罚决定，此前等待处理的10个月明显超出合理期限，妨碍了相对人对财产的正当使用、收益。行政处理期间过长，其实也增加了行政机关的风险，若保管不慎造成财产损坏，还需承担赔偿责任。如佛山市顺德区环境运输和城市管理局因保管不慎致非法营运车辆毁损，就被判令赔偿相对人（原告）李孟飞5942.49元； 二是 上下游执法部门衔接不紧密，造成拖延。主要是城市管理综合执法部门与规划、国土等部门执法协同不密，效率不高。例如梁笑银诉广州市城市管理综合执法局荔湾分局不作为案，被告函询广州市城市规划局荔湾分局涉案工程规划定性意见，荔湾规划分局于2009年1月复函称正在重新核发涉案工程的《建设工程规划许可证》，但迟至2010年8月9日，仍未依约定将审核结果函告被告，致使原告申诉上访。

（四）公众参与不够

城乡建设决策牵涉该地域广大群众切身利益，必须广泛听取民意，理顺利益关系，强化行政决定的说服力，增强其民意基础。少数规划案件中，城乡规划部门未以合理方式告知建设规划内容，征求周边居民意见，引起群众强烈反弹。例如罗铁桥等256位业主诉珠海市规划局案、吴凤霞诉东莞市城建规划局案，虽然被告的行为未构成程序违法，但无疑有违《行政许可法》第三十六条、第四十七条有关利害关系人陈述权、听证权的精神。

四、促进城乡管理部门依法行政的建议

（一）严格遵守“法不溯及既往”原则

“法不溯及既往”是法治的基本原则之一，除非法律明文规定适用新法，均应适用行为时的旧法，以增强社会秩序和法的安定性。例如《城乡规划法》有关建设用地规划许可和建设工程规划许可的规定，只适用于规划控制区内新立项的建设工程，划入规划控制区前竣工的建筑物，不能以未办理报建手续或不符合新的规划指标为由认定为违法建设。

（二）构建“串联”审批机制

《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定：“……需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”建议环保行政部门积极与工商、国土、建设行政部门会商，将环境影响评价手续列为办理工商登记、国土、建设许可的前提条件，依托“一站式”行政审批中心，构建“串联”审批机制，避免群众错报漏报，降低群众办事成本、政府行政成本，预防行政争议。

（三）拓宽公众参与渠道

公众的广泛参与，有利于平衡各方利益，增强政府决策的民意基础，有效降低政府被诉和败诉的风险。建议规划、环保、交通等城乡管理部门根据《行政许可法》的精神，制定重点规划、重要建设项目具体化的公众参与细则，把“软约束”变为“硬约束”。 一是 扩大参与范围。在参与者方面，直接利害关系人的参与应是最低限度要求，在参与事项方面，垃圾场、变电站等“邻避设施”应是最低限度要求； 二是 实质、全面告知。尽量以最方便利害关系人了解的方式预告方案内容，客观完整地预告决策依据，便利参与者有针对性地提出反对、完善意见。防止走形式，口惠而实不至； 三是 认真回应参与者。正式决策要回应参与者提出的合理质疑，保护公众参与热情，用“摆事实、讲道理”说服群众支持政府决策。

（四）及时清理和完善地方性城乡规划法规

重点是建立提前拆除临时建筑补偿制度。《行政许可法》第八条规定，政府因公共利益需要依法变更或撤回行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。但是1996年施行的《广州市城市规划条例》第六十三条第（三）项仅规定，临时建设工程的使用期未满，但因城市发展需要决定提前拆除时，未按期拆除的，属于违章建筑，未规定政府的补偿义务，与行政许可法保障群众财产权的精神不符，建议按照上位法的规定，制订具体化的补偿标准。

附件3

2010年度全省法院政府信息公开类

行政案件司法审查报告

为推动政府信息公开，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进我省各级人民政府依法行政，我院对2010年全省法院受理的政府信息公开类案件进行了分析总结，现简要报告如下：

一、政府信息公开类行政案件基本情况

（一）案件审理情况

2010年，全省法院共审结政府信息公开案件90件，占全部行政案件的1.3%。其中，判令行政机关败诉的有6件，被告败诉率为7 %。败诉原因主要有拒不履行或不完全履行政府信息公开义务、违反法定期限等。还有部分案件政府虽未被判败诉，但被诉行政行为存在明显瑕疵，值得引起相关部门重视。如 (2010)中二法行初字第1号梁月明诉中山市人民政府不履行信息公开职责案、（2010）茂中法行终字第66号徐文勇诉化州市体育局不履行政府信息公开职责案，被告均存在接受了原告申请却不按要求履行告知义务的行为。

此外也有些案件原告与被告在诉讼过程中和解并撤诉。如(2010)珠中法行终字第11号李润留诉珠海市住房和城乡规划建设局不履行信息公开义务案、（2010）南行初字第83号梁锐信诉禅城区人民政府信息公开案、（2010）佛禅法行初字第86号蔡达辉诉佛山市禅城区住房和城乡建设局案、（2010）南法行初字第25－27号原告王本成等诉广州市国土资源和房屋管理局南沙区分局政府信息公开纠纷案、(2010)天法行初字第73号广州海航鑫船舶设备有限公司诉广州市国家税务局东区稽查局政府信息公开纠纷案等。

（二）案件分布情况

2010年度，我省政府信息公开类案件中近90%发生在珠三角地区：其中佛山33件、中山22件、深圳20件、广州7件(详见下表)；其余案件零星分布在汕尾、汕头、茂名等地。政府信息公开案件较多发生在经济相对发达、法治水平较高的地区，与全国范围内此类案件的分布规律相一致。本年度涉及政府信息公开的群体性案件主要发生在深圳市福田区以及佛山市禅城区，如于红等诉深圳市规划和国土资源委员会政府信息公开案、巢海波等诉深圳市规划和国土资源委员会政府信息公开案、袁卿等诉佛山市住房和城乡建设局行政不作为案等。

2010 年度全省政府信息公开类行政案件分布情况表

        另外，政府信息公开类案件主要涉及国土资源、行政规划、城建、环境保护、卫生行政、税务、民政、工商、物价等众多领域。被告多为国土资源局、城乡建设局、环境保护局、税务局、物价局等行政机关。

（三）政府信息公开类案件主要争议点

政府信息公开法律制度是一项崭新的法律制度，由于运行时间尚短，相关配套制度及解释亦不甚完备，导致有关各方当事人对《政府信息公开条例》中相关规定的理解存在一定偏差，这往往容易成为引发行政纠纷的主要争点。分析2010年度案件可见，政府信息公开类案件的争议点主要有：原告是否提出政府信息公开申请、原告是否有权提出信息公开申请、被告是否履行政府信息公开责任的义务主体、被告是否依法及时准确履行政府信息公开义务等。

二、行政机关败诉原因分析

从本年度总体情况来看，大多数行政机关能依法积极履行信息公开义务，回应民众诉求；但也有某些政府部门不能及时转变观念，处理当事人提出的信息公开申请时，程序、方式较为随意，甚至对于民众的信息公开申请置之不理，败诉风险极大。从具体案件来看，行政机关败诉的原因主要有：

（一）未能准确理解政府信息公开的范围

《政府信息公开条例》明确规定了政府信息公开的范围，但有的行政机关对其规定理解不到位，未能正确贯彻落实相关规定。如（2010）中一法行初字第2号梁月明诉中山市国土资源局履行法定职责案，原告以涉案建设项目占用该村所有的土地，且建设项目的线路由其房屋旁经过为由，向被告申请查询上述建设项目的征收土地公告、征地补偿安置方案公告的内容。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，被告对原告的申请应予答复，但被告认为该信息不属于政府信息公开范围而迟迟未予答复，其行为明显违法。

（二）未能依法及时履行公开义务

《政府信息公开条例》明确要求行政机关应当及时、准确地公开政府信息。但有的行政机关对于申请人的信息公开申请不以为然，未能依法及时准确地履行政府信息公开义务。如（2010）茂中法行终字第27号简少清诉化州市环境保护局政府信息公开案。原告在2009年7月24日向被告书面申请，要求取得被告有关环保方面的信息，而被告未能依法及时履行公开义务，属于一种行政不作为，遂被判败诉。

（三）未能在法定期限内予以答复

《政府信息公开条例》第二十四条明确规定了申请答复期限，但有的行政机关收到行政相对人的申请后，未能在法定期限内予以答复。如（2010）深福法行初字第23、92号杨克庆、林立诉深圳市规划和国土资源委员会行政不作为案，被告在法定期限内不予答复，法院遂判决被告深圳市规划和国土资源委员会应在判决生效之日起十五个工作日内对原告于2009年9月16日提交的《政府信息公开申请书》作出答复。

（四）未按申请人要求的形式提供政府信息

　    依据《政府信息公开条例》第二十六条之规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。但是实践中发现，有的行政机关虽然对申请有所回应，但答复形势明显不符合法律规定，从而被判败诉。如（2010）南行初字第48号钟苑等诉南海区卫生局卫生行政许可信息公开案，被告在2010年2月3日收到政府信息公开申请后，至迟应当在30个工作日内对原告的申请作出答复，但被告至诉讼时仍未按申请人要求的形式提供政府信息，属于未履行其法定职责。法院遂判令被告对两原告提出的查阅2006年至2010年1月被告行政许可决定及有关档案材料的申请作出书面答复。

三、政府信息公开类案件发展趋势分析

政府信息公开法律制度运行至今仅有两年时间，截至目前还有不少机关未曾受理过公民、法人和其他组织提出的信息公开申请。我国的行政管理体制传统上偏向于较强的管制性特征，此一特征与政府信息公开制度的主旨实际上存在较大的内生性冲突。因此，我们认为有必要总结审判实践经验，对政府信息公开制度的未来走向做出预判，以协助政府决策。

（一）公民知情权意识的逐步增强，必然导致政府信息公开行政纠纷案件的快速增长

知情权是公民的基本权利，也是监督权、参与权的前提和基础。随着社会的发展、资讯的发达，公民的权利意识，包括知情权意识越来越强，加之社会发展到一定阶段后对政府信息的刚性需求不断增加，我们预测，未来政府信息公开类行政纠纷案件必然会出现较大增长，甚至是爆炸性增长。例如，2009年度全省各级法院共受理政府信息公开案件53件，2010年度已达90件，增长89％，已能初步证明这一发展趋势的存在。

（二）一系列制约政府信息公开案件增长的因素消除或减弱后，也会导致政府信息公开的范围逐步扩大

目前制约政府信息公开的因素主要是两种制度，一是档案制度，二是保密制度。档案制度中的制约因素主要是档案的开放期，它实际上也是保密问题，故这两种制约因素实际上都指向保密制度。保密制度固然不可能废除，但是为适应社会主义民主政治发展的需要，逐渐缩小保密信息范围也将是一个必然的发展趋势。保密信息减少必然意味着可以公开的政府信息增加。

另外，人民法院目前不受理公益行政诉讼案件，也是目前制约政府信息公开案件快速增长的一个因素，未来如果稍微放松，也会导致政府信息公开案件的快速上升。

总之，政治、经济和社会发展的多重压力，都会直接或间接地逼迫影响政府信息公开案件的各种因素不同程度地为政府信息公开制度让路，政府信息公开的范围将会不断扩大。仍以2010年度全省法院审结的90件政府信息公开案件为例，其涉及范围几乎已达政府的各个管理领域，已能够充分说明政府信息公开案件的这一发展趋势。

（三）政府不公开信息的压力将会越来越大

因为政府信息公开与民主政治、透明行政密切相关，故即使政府不公开相关信息有正当合法的理由，也容易被贴上不民主、不透明的标签，加之强大的传媒力量，故未来政府将会在不公开政府信息的情况下面临日益巨大的压力。

根据以上分析，我们认为政府信息公开制度的飞速发展，以及未来政府信息公开案件的加快增长将是一个不可逆转的趋势，各级政府及其行政机关应该做好充分准备，以应对未来案件增长可能对政府形成的压力，认为政府信息公开制度过于超前，应予缓行的观点，是不切实际的，也不利于各级政府的科学决策。

四、促进政府信息公开、打造阳光政府的几点建议

（一）准确理解政府信息公开立法精神

政府信息公开案件属于新类型行政案件，开展该项审判工作以来，我们发现公民的热情高涨，申请政府信息公开的愿望日益强烈。但是目前个别地方政府还没有引起足够重视，片面认为该项法律制度过于超前，不符合目前中国国情，故存在一定的抵触情绪，学习热情不高、知识储备不够，面对公众的申请及人民法院的司法审查时容易陷入被动。为此，建议各级政府及其行政机关积极转变观念，加强对《政府信息公开条例》及相关法律法规的学习，以确保在不远的将来面对汹涌而至的信息公开申请时，能够立于不败之地。

（二）完善政府信息公开申请受理程序

建议各级行政机关尽快改进和完善信息公开申请受理程序，对行政相对人的申请应在法定期限内明确作出是否同意公开的书面答复，杜绝目前较多出现的，把信息公开申请作为信访处理的现象，避免因未及时作出答复或者未按要求答复而被诉。法律规定依申请公开的政府信息，行政机关在收到申请后，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。同时也要进一步完善涉及第三方权益案件的答复期限规定，以免产生不必要的误解和纠纷。

（三）全面检查落实政府信息公开情况

政府信息公开是打造法治政府，塑造政府透明公正形象的基础工程，也是政府对公众作出的承诺。根据《政府信息公开条例》第六条之规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。条例第九条、第十条、十一条、十二条还明确规定了行政机关应当主动公开的政府信息范围以及应当重点公开的政府信息范围，可见，主动公开政府信息应当成为，也必将成为政府信息公开的主流。建议各级行政机关对照这些规定，准确把握条例精神，及时、主动做好政府信息公开工作。同时，建议各级人大及政府适时开展《政府信息公开条例》监督检查，促进我省政府信息公开工作走在全国前列。

附件4

2010年度全省法院“外嫁女”权益保护类

行政案件[1][1]司法审查报告

改革开放以来，我省许多城市郊区和“珠三角”发达地区的农村集体经济组织实力增长迅速，与经济相对欠发达地区的经济发展水平形成较为明显的谷地效应。发达地区嫁入欠发达地区的女性一般不愿意迁移户籍，并强烈要求在户籍地参与集体收入分配，而其户籍所在地的农村集体经济组织成员由于利益驱动，极力抵制迁出人口继续参与集体经济收入分配，双方矛盾十分尖锐激烈，对农村地区的和谐稳定构成了较大威胁。基于此，我省相关机关几年前经过反复研究，拟定了先由政府处理，对处理决定不服，再通过行政诉讼渠道诉诸人民法院司法解决的路径。经过几年的实践，全省法院积累了经验，但同时也发现了较多深层次的难以解决的问题和困难。现从司法审查的角度对有关情况进行梳理，并提出解决问题的建议，供参考。

一、2010年全省法院“外嫁女”权益纠纷案件基本情况

（一）案件受理和结案情况

2010年全省法院共受理“外嫁女”权益纠纷行政案件249宗,较2009年的147宗增加69.38％。经过人民法院审理,维持政府确认当事人享有集体经济组织成员身份的处理决定共241宗,占96.8％;判令有关基层政府履行职责确认当事人享有股份经济合作社股东资格的共2宗，占0.8％；撤销政府不认定当事人股东资格的处理决定，责令重作的共6宗，占2.4％（见下图）。

2010 年广东省“外嫁女”类行政案件处理类型

（二）案件地区分布

所受理的全部249宗案件中，佛山市南海区191宗、禅城区54宗，广州番禺区3宗，江门蓬江区1宗。之所以出现案件发生地较集中的情况，是因为此类矛盾属分配体制不顺造成的积累式矛盾，一旦集中解决，并顺势而为理顺分配体制，纠纷数量就会急剧减少，甚至不再发生。近年来，不少地区的政府已陆续着手解决“外嫁女”权益纠纷，矛盾高发期已经过去，有些地区则至今未能下决心着手解决，矛盾尚未集中爆发。而佛山市南海区、禅城区2010年度集中治理“外嫁女”权益纠纷问题，故诉诸法院的此类行政纠纷也相应地集中发生在上述地区内。

（三）案件特点

1、“外嫁女”权益纠纷案件一般牵涉人数众多，且较集中。例如佛山市南海区法院和禅城区法院受理的此类案件中，涉及同村10人及以上的案件已占全部案件数的93.97%。案件集中的结果是，无论行政解决，还是司法解决都十分敏感，处置不当极容易引起群体性事件，对当地社会和谐稳定构成压力。

2、案件牵涉农村地区利益分配体制的改革，既得利益群体坚决要求维护分配体制的稳定性，而“外嫁女”强烈要求改变既有分配体制，双方之间的利益博弈针锋相对，处理难度较大。

3、“外嫁女”权益保护容易与妇女权益保护问题，甚至“人权”问题联系起来，对政府构成较大的政治压力。例如，我省几年前之所以将“外嫁女”权益保护问题摆上议事日程，就与各级妇联，特别是省妇联的积极奔走呼吁密不可分。而我省开展这项工作，即肇始于省委办公厅、省政府办公厅联合转发的《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办〔2006〕142号）的部署。

4、各地区之间对“外嫁女”权益保护问题的解决不平衡。主要是因为“外嫁女”权益保护问题过于敏感、复杂，仅仅依靠司法救济难以有效解决纠纷，故需要当地党委、政府的强力参与。此类案件之所以表现出明显的地区性集中解决的特征，也正是由各地党委、政府的态度差异决定的，这也是全国其它较发达地区解决“外嫁女”权益保护问题的一般规律。

二、农村“外嫁女”权益保护的困境

（一）传统观念的影响

改革开放三十年来，尽管传统的婚姻观念已发生了巨大的变化，但是“男娶女嫁”、“从夫居”还是男女结婚成家的主要形式,农村妇女因结婚外嫁而被迫丧失户籍所在地的集体成员资格，仍被视为理所当然，甚至其原家庭成员也难以接受其继续参加集体利益分配的要求，故传统观念及基于传统观念制定的“村规民约”，仍是开展“外嫁女”权益保护工作的巨大障碍。例如南海区某村干部因带头抗拒人民法院执行有关“外嫁女”权益保护案件的判决而被司法拘留，但此举不但未损害其形象，反而使其成为村民拥戴的“英雄”，这种现象不能不引起警惕。

（二）法律法规对“外嫁女”问题的规定不完善

现行法律法规对“外嫁女”的权益保障不充分、并且存在相互冲突的问题。具体表现 一是 法律规定不健全。处理“外嫁女”权益保护问题的核心是集体经济组织成员资格的认定，但到目前为止，我国并没有相关法律规定，使问题的解决缺乏相应的法律支撑。 二是 各地政策不统一。例如，2007年10月1日起施行的《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>规定》确定了“户口所在地＋履行义务”的“外嫁女”合法权益保护原则。2010年6月1日起施行的《广州市妇女权益保障若干规定》确定的则是“农村集体经济组织女性成员与农村集体经济组织其他成员享有相同权利”原则，两者规定并不一致。此外，各地根据村民自治原则制定的村规民约在实际操作中所起的作用往往更大，极容易导致出嫁妇女在居住地变动中失去土地承包权。 三是 政策与立法的冲突。2006年12月13日，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅联合转发的粤委办〔2006〕142号文规定，基层政府有对集体收益分配纠纷作出处理决定的职能，但多数基层政府在具体处理相关纠纷时，因对村民自治原则理解不准确，甚至不正确，导致畏首畏尾，甚至不敢作为。本年度人民法院判决政府败诉的6件案件均为政府不作为，而被判令履行职责的案件。

（三）行政解决基本仍靠各地政府的自发、自觉，缺乏相应的硬约束

目前存在的问题， 一是 缺乏通盘考虑，通盘解决的规划。尽管省委、省政府曾经为此发文，但各地党委、政府的工作并不均衡，甚至仍有不少地方至今未启动这项工作，因为“外嫁女”权益受损而引发的社会矛盾仍在积累； 二是 忌惮村民自治“红线”，担心因强力介入“外嫁女”权益纠纷问题而被投诉，甚至被起诉，加之没有来自上级的考核压力，故部分地区的政府对“外嫁女”权益保护问题的解决持较为消极、保守的态度。很少有像佛山市南海区党委、政府那样，将“外嫁女”权益保护问题上升至事关当地政治文明、投资环境的高度来认识。

由于以上两方面原因，我省“外嫁女”权益保护纠纷问题尽管在部分地区已得到了较好的解决，但就全省范围看，基本上仍属于无序状态，行政救济途径未能充分地发挥作用。

（四）司法救济渠道难以充分发挥功能

对于“外嫁女”权益保护的司法救济，我省各级法院经历了从不受理到部分受理，从作为民事案件受理到作为行政案件受理的不断摸索过程，但是到目前为止，司法救济的效果仍不理想。具体表现 一是 对“外嫁女”权益纠纷案件应以行政案件受理，还是以民事案件受理仍然存在较大争议，法律和最高人民法院的司法解释都未作出明确的规定，故我省目前对“外嫁女”行政纠纷案件采用的“行政处理－行政复议－行政诉讼”解决模式，仅仅是全国诸多模式中的一种探索，实际上法律依据并不充分。 二是 人民法院能力和手段有限，在当地党委、政府不积极作为的情况下，无力单独解决“外嫁女”权益保护问题。 三是 执行难度大。如果判决村委会一方败诉，执行工作会受到有组织的抵抗，维稳压力往往导致执行工作半途而废。

三、解决“外嫁女”权益纠纷的若干建议

（一）加强法制宣传教育

一是 加强普法宣传。“外嫁女”权益保护问题在实践中遇到的最大挑战，是传统的宗法观念，故需通过法制宣传教育，破除农村地区陈旧的宗族意识、男权意识，教育农村基层组织的成员，尤其是村委会或者农村集体经济组织的领导树立现代男女平等观念和保护妇女合法权益意识，为“外嫁女”权益保护问题的解决奠定思想基础。 二是 通过举办学习班，重点在村委会干部中普及必要的法律知识，提高基层政府干部利用法律妥善解决“外嫁女”问题的能力，保证村民委员会在合法的框架内正确行使村民自治权，为解决“外嫁女”权益保护问题进行必要的法律知识储备。

（二）发挥地方立法的优势，完善相关法规规定，为农村“外嫁女”权益保护纠纷的解决提供充分的法律依据

“外嫁女”参与集体经济收入分配所涉及的问题已远远超出单纯的妇女权益保护范畴，仅仅在《妇女权益保障法》的框架内考虑解决方案，已很难取得令各方都满意的结果。另外，“外嫁女”权益保护问题毕竟仍属法律问题，单独依靠党委、政府文件较难解决其合法性问题，故建议由省政府联合省人大开展调研，以省人大地方立法及省政府规章的形式规范此类纠纷的处理原则、处理办法、职责分工，为此类纠纷在全省范围的彻底解决、规范解决提供充足的依据。

（三）加强监督力度，提高基层政府解决“外嫁女”权益保护问题的执行力

由于“外嫁女”权益保护问题在实践中遇到的阻力较大，故要圆满解决，必须充分调动各种力量，尤其是基层党委、政府的力量；综合运用各种手段，尤其是基层党委、政府统揽全局的政治优势。要将“外嫁女”权益保护问题上升至事关地方政治文明、法治文明的高度，督促各地党委、政府高调介入，强力推进，切实提高执行力，化解这一影响我省，特别是经济发达地区繁荣稳定的潜在矛盾。

（四）强化行政救济和司法救济的互动，进一步畅通我省“外嫁女”权益保护路径

行政救济是高效率的、最为经济的救济途径，故强调行政救济先行顺理成章。我省在经过多番尝试后，于2006年以省委办公厅、省政府办公厅文件的形式确定的行政救济先行原则是成熟的和正确的，近年来部分地区的实践也证明是卓有成效的，故应当继续坚持。司法救济虽然在本质上是被动消极的，但在“外嫁女”权益保护问题上，人民法院能动司法的空间十分巨大，借助业已建立的形式多样的互动联动机制和沟通交流平台，我们有信心与各级政府一道，将我省的“外嫁女”权益保护纠纷问题解决得更好，更有成效。

主题词：行政审判  司法审查  报告

广东省高级人民法院办公室                                  2011年1月19日印发

（共印15份）

[2][1] 通指发达地区农村出嫁至外地，但户口未迁出的女性及随其户籍的子女，要求参与户籍所在地的集体经济收入分配而引发的行政纠纷案件。