广东加强改进地方立法 为改革发展保驾护航

　　 编者按

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从保证党和国家长治久安的战略高度，开辟全面依法治国的理论和实践新境界，大力推进社会主义法治国家建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

　　全面推进依法治省，加快建设法治广东，是现阶段广东发展的内在需要。四年多来，广东全面落实依法治国基本方略，牢牢扭住法治这个关键，加强和改进地方立法，加快建设法治政府，保证公正司法，加快法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治省的领导，奋力推进法治建设，开创了法治广东建设新局面。

　　今日起，南方日报推出“牢记嘱托 奋勇争先·开创法治广东建设新局面”系列报道，聚焦广东全面推进依法治省的探索和成效。敬请垂注。

　　 部署

　　习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中强调，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。各有关方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。要想明白，国家和人民整体利益再小也是大，部门、行业等局部利益再大也是小。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。

　　 落实

　　《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》强调，要推进科学立法、民主立法。恪守以民为本、立法为民理念，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法规制度，完善公民权利救济渠道和方式，保障公民政治、经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。

　　从制定实施电梯使用安全条例、厘清电梯事故权责，到推进信访立法、解决“信访不信法”问题；从开展全省性立法调研、了解群众立法新期盼，到广开言路、拓宽公众参与立法新渠道；从组建智囊团、增强立法理论和智力支持，到打造立法队伍、为立法质量提高注入动力……昔日的“立法试验田”广东，在新时期地方人大立法实践和探索中再结累累硕果。

　　党的十八大以来，广东加强和改进地方立法，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，切实抓好重点领域立法，推动做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等各项工作，努力为保障广东经济社会全面、协调、可持续发展提供法治保障。

　　 经济领域立法是重中之重

　　企业和企业经营者权益保护条例、社会救助条例、土壤污染防治条例……3月30日，省人大常委会公布年度立法工作计划，确定今年22件法规项目，涵盖经济、社会、文化、民主政治以及生态环保等五大领域，清晰描绘了省人大常委会新一年的立法工作思路。

　　“要将立法放在党和国家工作大局、省委决策部署中审视。”省人大常委会法工委主任王波表示，人大立法注重改革决策与立法决策相衔接，主动适应改革需要，加强重点领域立法，进一步发挥立法的引领推动作用。

　　截至2016年底，省人大及其常委会根据宪法和地方组织法的规定，结合广东省改革开放和经济社会发展的实际需要，共制定和批准地方性法规623项，现行有效的地方性法规455项。其中，省的地方性法规有232项，各市的地方性法规211项，民族自治县的自治条例和单行条例12项。这些法规，为广东的改革开放和经济社会发展提供了重要的法治保障。

　　梳理十八大以来广东通过的各项地方性法规，经济领域立法无疑是重中之重。近年来，省委、省政府把创新驱动发展作为全省经济社会发展的核心战略和经济结构调整的总抓手，加快创新型经济发展。围绕这一决策部署，省人大常委会先后制定《广东省促进科技成果转化条例》，修订《广东省自主创新促进条例》；今年将制定《广东省职业教育条例》，大力培育产业工人队伍，推动创新驱动发展战略的实施。

　　值得一提的还有广东省信访条例的出台。信访立法既涉及社会治理方式的深刻变革，又关系人民群众的切身利益。在立法过程中，省人大常委会贯彻落实中央精神和省委部署，坚持将以法治思维和法治方式解决信访突出问题的立法理念贯穿条例起草、审议、修改全过程，结合广东实际，重点针对突出问题创新制度设计，推动信访工作制度改革，将信访工作纳入法治化轨道。

　　同时，我省开展法规全面清理，实现立法决策与改革决策相一致。省人大常委会在地方立法工作中注意对地方性法规中不适应改革和经济社会发展的规定及时进行了修改和废止，修改37项法规，废止9项法规，做到先修法、再推行，保证重大改革于法有据、立法主动适应改革。

　　 通民情以寻求“最大公约数”

　　“先由立法机关组织进行多次实地考察及召开座谈会、专家论证会；接着组织利益相关方进行电视辩论，讨论会实行同步网络直播；再到通过召开网络会议、电子邮件调研等方法来广泛听取公众意见，力求使各方利益主体的利益诉求均得以充分展现。”参加电视辩论的全国人大代表、《广州律师》主编陈舒，对电梯使用安全条例制定过程中接地气、通民情的做法印象深刻。

　　为进一步提高立法质量，省人大常委会出台了关于地方性法规公开、论证、听证、咨询、评估的五项立法工作规定，要求每一项地方性法规的出台至少要过“立项关”“公众关”“专业关”“代表委员关”和“评估关”等五关，从不同的角度、不同的层面着力增强群众的话语权，尽可能多地直接听取和吸纳人民群众、基层单位和利益相关人的意见建议。

　　在完善立法论证制度的基础上，省人大常委会法工委突出了论证重点，把立法论证贯穿于法规立项、起草、审议的全过程。在实际操作中，每个法规案都在二审环节召开论证会，邀请立法咨询专家、人大代表等对立法的必要性、可行性、合法性以及涉及的重点难点问题进行论证。

　　同时，省人大常委会参照全国人大常委会表决前评估的做法和经验，探索提出了法规草案表决前评估制度，重点就法规案的科学性、出台的时机、立法的社会影响等进行总体评估，为法规在通过表决前再设置一道“防火墙”。2013年以来，凡新制定、全面修订及涉及重大制度调整的法规草案，都召开表决前评估会。

　　广东人大立法力求通过广泛听取社情民意，找到“最大公约数”。除充分运用好传统的信函、电话、传真、电子邮件、网站、面谈、问卷调查、座谈会、听证会等行之有效的公众参与地方立法的途径外，省人大常委会还注重优化参与的便捷性，积极探索如网络听证、电视讨论、微信、微博等公众参与地方立法的新渠道。

　　从立法实践看，社会公众参与立法并不仅仅限于以上会议形式，他们还可以借助有关的网络平台直接参与到地方立法中来。例如，在制定《广东省电梯使用安全条例》过程中，省人大常委会不仅召开了立法评估会对争议点进行了讨论，还通过微博、微信平台发起了电梯安全首负责任关注投票活动，从而使社会公众能够更加直接、便利地表达个人对于地方立法的意愿和观点。

　　与此同时，省人大常委会法工委改进了法规征求意见的方式。在征求社会公众意见时，不仅公开法规条文，还公开立法背景资料，不仅一审公开，二审、三审也公开。同时，建立了公众提出意见的研究、处理和统一反馈机制，提高公众参与立法积极性。

　　目前，广东人大立法已做到：每个法规草案都征求全体在粤的全国人大代表和省人大代表的意见，每次常委会都邀请代表列席会议，召开专门座谈会听取意见，每次会议邀请部分全国人大代表和省人大代表在所在县（市、区）通过在线交流平台远程列席会议，对会议审议的法规提出意见。

　　修改和废止，有助于扫除不合适的法律障碍。为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，推进广东全面深化改革，确保重大改革于法有据，实现立法决策与改革决策相结合，省人大常委会对地方性法规进行了全面清理，打包修改了37项法规，废止了9项法规。

　　“我们将解决法规中的‘硬伤’作为修改和废止地方性法规的主要内容。实践证明，通过对法规的及时修改和废止，有利于促进法律体系的和谐统一，有利于国家法律法规的贯彻实施。”王波指出。

　　 建长效机制培育立法人才

　　“立法工作政治性、专业性、理论性、实践性都很强，立法人才短缺成为立法权下放后各地普遍遇到的难题。”省地方立法研究高校联盟有关负责人如是说。如何在立法人才队伍建设上破题，成为省人大常委会工作的着力点。

　　近年来，省人大常委会注重健全学历教育和在职培训进修相互衔接的立法人才培养机制，充分发挥高校在地方立法理论建设和人才培养工作中的作用，牵头组织中山大学等9所高校组成地方立法研究高校联盟，在地方立法理论建设和人才培养方面进行了一系列的探索和实践。

　　为提高立法工作队伍的正规化、专业化、职业化水平，加强立法理论研究，去年省人大常委会创办了“一所一刊一站”——省立法研究所、《地方立法研究》期刊和博士后工作站。在立法人才队伍建设方面，立法研究所成立了博士后创新实践基地，争取于今年申报成立博士后工作站，招收一批立法方面的青年博士后人才，培养高素质立法人才。

　　根据省人大常委会的安排，将投入专项资金支持地方立法人才培养，计划用5—10年时间，打造法治人才高地，培养门类齐全、结构合理、特点突出、优势明显的高层次立法人才队伍，包括20名左右的省级立法工作领军人才、50名左右的专家级立法工作骨干人才、150名左右的立法工作专业人才，到2025年基本形成覆盖全省、总量为220名左右的高层次立法人才队伍。

　　立法水平的高低、立法质量的好坏，与立法理论建设状况密切相关。省人大常委会一方面练好“内功”，每年都组织开展系列研讨活动，加强人大制度理论研究，推动人大工作理论与实践创新；另一方面吸收“外力”，与中山大学等9所高校共建地方立法研究评估与咨询服务基地，借助高校的力量加强立法理论建设。

　　根据省委贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的意见，我省把法治人才培养纳入“广东特支计划”和“理论粤军”工程，有计划、有重点地培养法学领域的领军人才和青年拔尖人才，打造高水平的法学家和专家团队。

　　 来自一线

　　 佛山：以立法形式解决发展中的热点难点问题

　　 城乡建设与管理等9项目纳入首批立法项目库

　　《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》已于2016年7月正式实施。图为佛山的汽车在进行尾气排放检测。 南方网全媒体记者 戴嘉信 摄

　　作为广东省拥有地方立法权的设区市之一，截至目前，佛山已出台《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》《佛山市制定地方性法规条例》和《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》三部地方性法规，立法工作在立法速度、法规数量、条文质量方面，均处于领先地位。

　　近年来，环境污染治理问题日益严峻。面对越来越高的环保要求，这座典型的工业城市借地方立法权优势，率先制定《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》，让立法为环境保驾护航。接下来，佛山还将制定地方环境立法计划，从城市扬尘、固体废气、排水与污水处理等领域立法。

　　如何确立立法项目，保证立法项目能够体现佛山经济社会发展需求？佛山市人大常委会面向全市征集了200多条立法项目建议，并结合市立法权限和工作实际，合并整理形成属于设区市地方立法权限范围的立法项目建议62条。

　　在此基础上，佛山市人大常委会组成5个专题调研组进行立法需求的立法调研走访，并通过召开座谈会、委托高校开展问卷调查、新媒体线上投票、征求省人大常委会法工委指导等方式，征集社会各界意见，共收集到分类抽样意见近两万条，覆盖人群近百万人次。最终将涵盖城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面的9个项目列入该市首批立法项目库。

　　“以立法形式从制度层面解决佛山经济社会发展中的热点难点问题，维护市民利益，规范行政行为，是立法的重要意义。”佛山市人大法制委员会委员、市人大常委会法工委科长刘高林表示，已出台的三部法规都经过了详细的项目可行性、出台时机和预期社会效果等方面的论证和评估。

　　此外，去年开始，佛山启动5年立法规划编制工作。为提升立法质量，接下来，佛山将逐步在区、镇街和部分政府单位建立15—18个基层立法联系点，以省人大常委会在该市建立的立法联系点为基础，探索完善立法基地和立法联系点工作制度，搭建科学立法、民主立法平台。

　　“佛山将制定地方环境立法计划，重点推动生态文明建设、机动车和非道路移动机械、河流、城市扬尘、固体废物、排水与污水处理、清洁生产等领域立法。”佛山市环保局有关负责人表示，将逐步制定符合实际、明确具体、针对性强、切实可行的地方性生态文明建设法规规章体系，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，为加快推动生态文明建设提供法制保障。

　　作为佛山首部环保法规，《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》已于2016年7月1日正式实施。该《条例》从车辆机械使用、油品质量监管等方面，加大对机动车和非道路移动机械排气污染防治力度，改善环境空气质量。

　　采写：南方网全媒体记者 辛均庆 高绮桦

　　统筹：戎明昌 刘江涛 徐林 周志坤