广东省社会科学院国际经济研究所课题组：以促进政府职能进一步转变为原则

广东作为中国对外开放最前沿和诸多改革的试验区，不论何时实行自贸区体制，它的创新对外开放模式、创新对外资管理模式等体制创新本身就具有先行先试的意义。如果能够通过负面清单形式来达到改革政府管理体制的目的，必将又一次成为带领包括港澳在内的泛珠三角区域开放祖国南大门的桥头堡和排头兵，意义深远。当改革进入深水区，仅仅依靠体制性的开放很难形成对目前国内行政制度的改革推力。因此，我们不但应扩大对外开放，还应从国内现行的行政制度改革出发，同步改革，采取对外开放和对内简政放权，才能吸引更多的境外投资者进入，才能促进相关产业的市场化改革。我们认为，可先在广东三新区试行改革，再依次按条件具备程度在全省海关特监区推进，自贸区设立自然水到渠成。

  “负面清单”是一种俗称，正式法律术语为“不符措施清单”（Non-ConformityMeasures），是指在国际投资协定中，缔约方在承担若干义务的同时，以列表形式将与这些义务不符的特定措施列入其中，从而可以维持这些不符措施，或者以列表形式列出某些行业，保留在将来采取不符措施的权利。它是一种国际通行的涉外投资管理办法，也是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。负面清单通常出现在国际投资协定的附件中，而非各国在国内颁布的法律。负面清单内容一旦确定，就成为一种国际义务，不能违反，若想修改则需要经过缔约双方的协商。

负面清单通常与准入前国民待遇相提并论，代表着一种外资管理模式。在国际投资法中，国民待遇含义是给予外国投资者及投资的待遇不低于在相似情形下给予本国投资者及投资的待遇。准入前国民待遇就是将传统的国民待遇延伸至投资发生和建立前的阶段。以往，对于在中国投资的外商来说，一直接受的是混合清单模式，即定期修改公布的《外商投资产业指导目录》，里面包括了鼓励、限制、禁止外商投资的产业目录。实行负面清单的管理模式能打破垄断，激发市场主体活力。

目前，美国已在东半球与太平洋沿岸国家建立TPP贸易同盟，在西半球团结欧盟建立TTIP贸易同盟，在全球建立了PSA服务贸易同盟。这三个同盟，都把全球第一大出口国和全球第二大进口国中国排除在外，他们所代表的新一轮贸易合作模式在加速推进。而与原来WTO相比，负面清单的管理模式也正是TPP和TTIP这两大贸易体系所形成的新规则。面对挑战，中国亟需进一步融入世界，加入这些新的贸易同盟。为更好地对接国际新经济秩序，广东应该为参与新机制下全球分工合作而努力，广东自贸区建设必须积极探索负面清单管理模式，对政府管理理念和管理体制进行制度创新，包括制度设计内容、政府职能、国民待遇、服务贸易、货物贸易、外资准入等。

我们为自贸区编制的负面清单并非目前国际上双边或多边谈判的负面清单，而是一份主动对外开放的负面清单。因此，广东在制定负面清单时，首先要考虑的是要发展的领域是不是足够开放，想做的事情是不是都做了。在此基础上借鉴国际经验和上海自贸试验区实践，广东编制负面清单需要坚持以下基本原则：

1.更具透明度、更高开放度、更具市场活力、与国际惯例接轨。充分考虑市场规则，确定哪些行业纳进哪些不纳进。

2.可分领域来制定，如竞争性、非竞争性、基础设施、文化社会领域等。并选一部分较有把握的行业进行试点，待成熟后再逐步扩展。应根据中央赋予的各级海关特监区域的先行先试等特殊政策来编制（南沙、前海、横琴），这样才与国家法规不冲突。

3.依据广东实际，尽量精短，降低准入机制，争取与在香港办事一样的方便。

4.只编制适应广东自贸区（海关特监区）的产业目录。只适应于未来广东自贸区管理基本法规中规定的《不符措施清单》，应主要集中在服务类的“不符措施”作出更为明确具体的规定。建议明确规定保留对新兴产业准入的例外（当然就“新兴产业”需要界定）。

5.为体现产业目录的规范性和法律的严肃性，建议采用国际通行法律术语“不符措施清单”这一规范名称代替俗称“负面清单”。同时要界定“限制”外商投资的含义并使用规范的法律用语。建议采用联合国CPC的产业分类法，不能采用仅仅只有中国（或者广东）自己的产业分类，这样可以使谈判双方对于产业分类以及与此相关的“不符措施清单”编制具备共同的基础。

总之，广东负面清单的编制可遵循逐步分领域、分保留比例来实践，实现有限度的突破。将充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为着力点，坚持开放和透明、促进各类投资主体的公平、促进政府职能的进一步转变为原则。