广州市国税局大力推进说理式执法工作

　　广州市国税局于2012年起在全市国税系统14个征管局、5个稽查局推行说理式执法活动，通过两年多的实践，初步建立了“执法与服务结合、过程与结果并重”的说理式执法模式，出台了《广州市国税系统推行说理式执法的指导意见》，总结了具有广州国税特色的说理式执法示范文本，形成了全系统敢于说理、主动说理的良好氛围。通过说理式执法的实践，全系统执法水平得到进一步提高，依法行政取得显著成绩，广州市国税局先后荣获“广东省依法治省工作先进单位”、“广东省首批法治文化示范点”等荣誉。 

　　 一、因势利导，形成推行说理式执法的合力  

　　税务机关在行使管理职能时，如果仅靠税务机关的单方意志性和行政行为的强制性，极易让纳税人对不利于自己的行政行为产生对抗情绪。说理式执法以平等沟通的方式，开展税收执法工作，让纳税人在法律上得到公正对待，人格尊严得到充分尊重，话语权得到自由表达。 

　　（一）推行说理式执法是依法行政时代的迫切需要 

　　说理式执法是依法行政的重要组成部分，不仅丰富了依法行政的内涵，也提升了依法行政的要求。相比传统意义中的依法行政，说理式执法在合法行政、合理行政的基础上，要求行政机关讲清事理、讲准法理、讲析情理，把行政执法从行政机关的单向行为变为行政机关与相对人互动的双向行为。说理式执法的推行，从制度方面保障了行政行为公正、公开的实施，更好地体现了教育与惩治相结合的原则，更好地处理了行政相对人的权利和义务关系问题。 

　　（二）推行说理式执法是政府转型改革的迫切需要 

　　党的十八届三中全会提出要全面推进法治中国建设以及建设法治政府和服务型政府，政府部门要转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，严格按照规则办事。多年来，行政机关习惯于审批、决策处分，在管理理念、行为方式等方面，都存在着与市场经济要求不相适应的地方。推行说理式执法，让执法者在作出行政行为时，充分与相对人沟通，在执法中体现出服务的职能。 

　　（三）推行说理式执法是和谐征管关系的迫切需要 

　　广州经济的活跃、媒体的聚焦、中介机构的介入以及纳税人维权意识和能力的增强，给税务机关特别是执法一线的基层税务机关提出了更高的执法要求。基层税务机关常常会困扰于合法行政与合理行政的平衡。要消除征纳双方的对立、解决基层税务机关的困惑，闭门行政、强制行政并非解决的合理途径，这就迫使税务机关必须树立新的执法理念，探索新的执法模式。说理式执法是消除对抗的有效途径，通过向纳税人充分说明其行为的违法性和危害性，以及作出处理的必要性，说明作出行政行为的事实依据和证据、裁量的合理性，使纳税人在内心服从和认同行政行为的正当性。即使纳税人不认同对其作出的行政行为，也可以从中找出法律救济的理由和途径。 

　　 二、因地制宜，构建高效实用的说理式执法体系  

　　广州市国税局在推行说理式执法从理论的构建走向实践的运用时，既要考虑符合广州国税基层的实际情况，也要满足执法一线人员的真正需求，切实解决纳税人的实际问题。2012年，广州市国税局组织基层各单位结合实际先行探索，经过近一年的全市探索，逐渐形成了一批各具特色的说理式执法体系。2013年，广州市国税局在总结基层各单位先行探索的经验，形成了一整套符合广州国税实际、高效实用的执法体系。 

　　（一）在推行的过程上强调循序渐进 

　　为了确保说理式执法的顺利推行，广州市国税局采取了“分步走”的方式，一是“先整合后归纳”。“先整合”就是把散见于不同法律、规范中关于说理式执法的内容整理出来，整合了行政处罚中的行政听证制度、陈述申辩制度，行政许可中的说明理由制度、行政强制中的告知制度，同时在全省国税范围内率先出台了自由裁量办法和裁量基准，规范自由裁量权。通过制度的整合，让一线执法人员掌握依据，降低了基层执法人员的畏难情绪和抵触情绪。二是“先口头后书面”。在推行之初，让各基层单位因地制宜、因事制宜、因人制宜，根据各单位的实际情况选择性的开展，给基层单位留有余地和空间。但是对执法过程中的各环节，则作出了硬性规定，必须全程说理，特别是对听证环节、陈述申辩环节等作出了专门的规范。三是“先机关后基层”。首先从市局机关开始推行说理式执法，市局机关规定在法律救济环节，所有文书均采取说理式执法文书；出具的复议决定，均全程说理，对双方争议的焦点问题作出书面的回应。同时，在全市国税系统中开展优秀说理式复议文书的征选，通过设置模拟复议案件、征选出优秀的说理式复议文书等实操练兵的方式，提高一线执法干部说理式文书的撰写能力和运用说理式执法的思维能力。 

　　（二）在推行的范围上强调实用有效 

　　广州市国税局在推行说理式执法时在范围上紧密围绕具体税收执法工作，从适用于征管需要的角度出发，从最经常引起纳税人不理解、产生问题最多、容易导致风险、纳税人遵从偏离度高的事项和环节入手开展调查研究，对征管工作中的事项和环节逐一梳理清分，围绕申报缴税、发票管理、违章处理、行政审批、欠税清缴等日常执法工作，最后确定了逾期申报、不予认定一般纳税人资格、稽核补税等事项推行说理式执法。 

　　（三）在推行的要求上强调情理并重 

　　广州市国税局在推行说理式执法过程中要求全市国税系统各单位增加说理程序，摆明案件事实，讲明法理，努力把行政争议充分化解在行政执法的过程中。一是围绕说透法理，体现公平正义。在实施行政处罚时，在认定事实和证据的基础上，结合有关法律、法规或规章的具体规定，遵循一定的法律适用规则，客观公正地分析当事人行为的性质，对违法行为进行准确定性；全面准确引述法律、法规的具体条文内容，指明当事人的行为具体违反何法、何条的哪一项禁止性规定，具体构成什么违法行为；详实引述与违法行为相对应的罚则条文内容，以备作出公正裁罚。二是围绕说明事理，体现规范执法。案件事实认定完整详细。案件事实构成的要素包括时间、地点、人物、过程、结果，在调查取证阶段，必须做到将案件事实调查清楚，为以后的处理打牢基础，同样在制作执法文书时，也要将违法行为发生的整个过程如实反映。详尽的事实必须有确凿的证据来佐证。佐证案件事实的证据事关案件查处的定量、定性，执法人员在办案中必须认真调查，按照证据收集规则，收集书证、物证等证据，并做到证据收集详细和规范，使得案件定性准确到位。三是围绕说通情理，体现人性执法。规范行政执法程序，行政处罚决定书不仅反映案件的事实，而且反映案件所经过的程序，如责令改正、证据保全、查封扣押、处罚告知、听证等等，对于案件中这些重要步骤和程序，处罚决定书都应作表述；正确对待当事人的陈述申辩，尊重当事人陈述申辩的权利，对当事人提出异议的采纳情况以及不采纳的理由、依据进行说明，尤其是不予采纳当事人所提出观点的理由应详尽说明；采用适当的沟通方式，坚持以人为本，人性化执法，用沟通的方式，向当事人说清楚违法的事实、程度和后果，以友善、平和的执法态度和方式，促使当事人能充分认识到违法行为的危害，提高纳税遵从度。 

　　（四）在文书的设计上强调规范合法 

　　广州市国税局在设计说理式执法文书时强调文书内容的合法性和规范性。一是充分利用现有征管文书。在设计说理式文书时，要求最大限度地运用现有征管文书，在保留现有文书主体结构的基础上，根据说理式执法的要求对文书进行增补。二是丰富示范文书的内涵。在示范文书的前置环节中增加了说理式执法情景模板，通过模拟处理重点事项的场景，以税企双方一问一答的形式，明确、具体地规范了说理式执法的具体开展要求，按讲事理、法理、公理、情理的顺序向纳税人做好宣传、沟通和说服，并把事项处理过程中所要涉及的法律法规、工作要求、处理流程、纳税服务和用语规范融合其中，以统一执法口径和程序。同时，将部分情景模板拍摄制作成录像视频，通过视频的制作，能让干部更深入地学习和思考说理式执法技巧的应用，也能让干部更直观有效地掌握说理式执法的情景应用，改变了以往单纯依靠文本学习的模式，增强了可视性和趣味性。在示范文书的后续环节增加了范例说明，通过具体对空白示范文本的运用，拟写出具有示范作用的示范文书，供基层税务人员在使用中参考借鉴。三是对稽查执法文书进行案件分类。针对稽查案件个案情况千差万别的特点，将稽查案件分为增值税偷税、所得税违法、增值税专用发票违法、骗税、税收保全和强制执行等六大类，根据不同类型的稽查案件出具不同的示范文本，让示范文本更具有操作性和实用性。 

　　 三、推行说理式执法的成效初显  

　　从两年多的推广情况看，广州市国税局的说理式执法工作在提高征管质量、促进征纳和谐、化解涉税争议、提高人员素质等方面的成效初步显现，具体表现在以下三个方面： 

　　（一）税法遵从度进一步增强 

　　一是有效地提高税务机关的税法遵从度。在执法过程和执法文书中推行说理式执法，实质是在执法的过程和结果上税务机关都要经历自我说理和给人说理的过程，这种双向说理的过程防止了税收行政权滥用，维护了纳税人的合法权益，促进了税务行政执法的公开化和透明化，树立了税务机关公正执法的良好形象。二是有效地提高纳税人的税法遵从度。税务机关对违法行为的充分阐述和论证，让纳税人在接受处理的同时接受了税法教育，这种教育同样会提高纳税人的纳税遵从度。从广州市国税局实践看，主要的征管指标有明显好转，逾期申报、非正常户户数、发票稽核违规、欠税企业户数等明显下降，纳税人的税法遵从度得到明显提高。 

　　（二）税企关系进一步融洽 

　　一是从税收宣传的效果看，推行说理式执法改变了过去机械式、生硬式、命令式的执法态度，改为向纳税人作耐心细致的说理说法教育和纳税服务。纳税人表示比以往更愿意、更自觉地接受和遵从税法规定，税收执法的质量和效率也得以提高。二是从外部评价反馈的效果看，征纳关系更融洽和谐，纳税服务满意度持续提高。从12366平台反映的数据看，推行说理式执法来，广州市国税局收到纳税人表扬数量明显增加，收到投诉数量明显减少。在第三方所作的抽样调查情况显示，绝大多数纳税人对广州市国税局执法和服务的满意度不断提高，对税企沟通的效果也给予了肯定。三是从行政争议的效果看，2010年、2011年全市的复议案件每年均在15宗以上，从2012年开始，复议案件呈下降趋势，有效化解纳税争议。 

　　（三）执法水平进一步提升 

　　说理式执法的推行，让税收执法人员在对当事人作出任何不利的行政行为时，都就案件涉及的事实和证据、法律适用和自由裁量等要素进行说理，促使税收执法人员在执法过程中更注重证据的真实性、引用法律的合法性、所作决定的合理性，促进整体执法水平的不断提升。