2020年,广州是啥模样？跃升国家中心城市!
2011年至2020年的“广州蓝图”终于获国务院批复。昨日,中国政府网公布了《国务院关于广州市城市总体规划的批复》,表示原则同意《广州市城市总体规划(2011—2020年)》(下文简称《总规》),在批复文件中,广州被定位为“国家历史文化名城,我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽”。
与2012年公布的版本相比,最终获审批的《总规》在人口控制、市域建设用地等重要指标中并无更改,但对一些新的提法也做了丰富完善,比如关于广东自贸区南沙地区及组团的相关内容、“一带一路”等新提法,都纳入到最终批复的《总规》版本中。除原则同意《总规》外,国务院的批复还从城乡统筹、城市规模、自贸区、完善基建、环保、人居环境、重视历史文化保护等8个方面作了具体要求。
亮点
A
从华南中心城市跃升国家中心城市
《总规》显示,到2020年广州的定位是“广东省省会、国家历史文化名城,我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽”,这说明广州的城市定位已经从过去的华南中心城市升级为国家中心城市。
一名从事多年规划工作的观察人士分析,国务院的批复中对广州的定位有5个表述,体现了国家对广州定位认可度之高,同时也体现了国家对广州提出了不少要求,广州肩负更重的责任。
广州此前上报的规划版本中,定位为“国家中心城市之一”。但本次批复却改为了“我国重要的中心城市”。暨南大学教授胡刚认为,这一定位的更改也有很深的内涵,国务院的批复强调了“重要”中心城市,这说明广州巩固中心城市地位的做法,国家是认可的。
B
南沙自贸区写入《总规》
国务院的批复中还提出,广州未来要优化提升中心城区功能,重点建设南沙新区等城市发展新空间。同时要按照国务院关于设立中国(广东)自由贸易试验区的要求,当好改革开放排头兵、创新发展先行者,以制度创新为核心,贯彻“一带一路”建设等国家战略,在构建开放型经济新体制、探索粤港澳经济合作新模式、建设法治化营商环境等方面,率先挖掘改革潜力,破解改革难题,将中国(广东)自由贸易试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地。
前述规划观察人士分析,国务院的批复将“建设中国(广东)自由贸易试验区”单列一项,并在城乡统筹发展中也提到“重点建设南沙新区等城市发展新空间”,从两处突出“点名”可体现南沙自贸区上升到国家战略层面的重要性。意味着未来南沙的发展也有望继续提速。
暨南大学教授胡刚表示,国务院在批复中单独将自贸区提出来,这说明广州未来的发展中心不仅要优化中心城区,还要开发南沙新区,广州将进入双轮驱动的时代。此外,批复特别强调了自贸区要“以制度创新为核心”。这说明国家希望南沙自贸区能够在制度上进行改革,走在全国的前列。
C
用地控制偏紧
按照《总规》,到2020年,广州市域常住人口控制在1800万人以内,管理服务人口2000万人。市域建设用地控制在1772平方公里以内,其中城镇建设用地控制在1559平方公里以内。
对此,中山大学教授袁奇峰表示,1800万的人口规模控制得偏松,而1772平方公里的用地规模控制得偏紧,平均下来广州人均用地不到100平方米。这意味着未来“三旧改造”对广州非常重要。
按照广州市统计局发布的2014年广州人口数据,常住人口为1308.05万。这意味着在6年时间内,广州人口还要增加500万左右,年均新增人口80万。而2013年年末常住人口则为1292.68万人,一年仅增加常住人口15.37万人。袁奇峰认为,这其中大部分将来自城镇化过程中的外来人口。
据统计,广州建设用地面积由1990年的408.27平方公里增加到2011年的1682.46平方公里,20多年增加了3倍多,从增长速度看,2000年-2011年广州年均新增建设用地38.6平方公里,这样来看,2011-2020年广州可以增加的建设用地额度为90平方公里,仅相当于上个十年两到三年的开发量。
暨南大学教授胡刚认为,国务院批复的1800万只是常住人口,如果加上20%-30%的流动人口,2020年广州实际管理人口可能超过了2200万,接近台湾目前的人口总量,广州将成为一座超大城市,发展压力相当大。人口将继续上升,但规划提出的建设用地却十分紧张,广州要采取怎样的发展路径?国务院批复特别强调要促进城市紧凑布局,增强城市内部布局的合理性,提升城市的通透性和微循环能力。这特别强调了城市更新的重要性,强调了广州要从外延拓展到内涵提升。
D
点名保护沙面、北京路、华林寺
《总规》建立了“市域—历史城区—名镇名村和传统村落、历史文化街区、历史风貌区—不可移动文物、历史建筑”4个层面的历史文化名城保护体系。而且还首次划定了20 .39平方公里历史城区范围,重点保护45片历史文化街区及历史风貌区、100个古村镇。
国务院的批复中明确“点名”要保护好沙面、北京路、华林寺等历史文化街区,陈家祠堂、粤海关旧址、广州农民运动讲习所等各级文物保护单位及其周围环境。也提到要加强对白云山等风景名胜区、自然保护区以及湿地、水源地等特殊生态功能区的保护。
前述规划观察人士分析,国务院在一个宏观的规划批复中提出具体要保护的地点名称,可见对广州这些历史文化遗迹及自然保护区作为“保护示范”作用的重视程度。
暨南大学教授胡刚表示,本次《总规》体现了广州对历史文化的重视。国务院的批复则表明国家希望广州这座国家重要中心城市不仅要从经济方面发挥引领作用,也要在文化传承和保护方面成为全国的表率。
E
首提城市公共安全和防灾规划
本次《总规》里还有“城市公共安全与综合防灾规划”一章,这是过去各版总规没有涉及到的,显示随着广州城市建设的发展,对公共安全的重视也达到新高度。
《总规》提出,广州未来要健全地震监测预报、地震灾害防御、应急救援三大工作体系;“重大危险源布局”需便于管理、相对集中的原则;“切实加强对全市地质灾害防治的宏观调控与指导,降低地质灾害发生率和损失。”这一新变化显示了总体规划吸取过去十年国内外多次发生大型自然灾害的教训,意图为广州筑起公共安全防护体系。
而在国务院的批复中,明确提到要“高度重视城市防灾减灾工作”、“推进海绵城市建设”,在前述规划观察人士看来,这些都是与当前特大城市出现的城市病(如城市排涝系统不够完善)相匹配的措施,也体现国家对广州提出一些先发要求,探索城市的综合减灾路径。
F
加强与周边城市对接
广州市国土规划委称,《总规》提到“发挥国家中心城市的辐射带动作用”,主要指的是三方面的内容:
一是提升高端要素聚集力,通过加快南沙新区等战略性重大平台的建设提升城市综合集聚能力,加强区域协作,深化粤港澳合作,共建世界级城市群;二是提升城市辐射力,加大区域性交通基础设施建设,扩张广州发展腹地,加强广州与周边城市的联系与对接;三是提升城市环境品质,大力推进绿色低碳发展,加强珠江口和海岸湿地生态环境保护,加强大气、水污染的治理,建设可持续发展优质生活圈,打造宜居城市。
国务院的批复也提到,未来要深入推进广(州)佛(山)同城化、广(州)清(远)一体化,加强广(州)佛(山)肇(庆)等珠三角区域层面的规划协调。
其中广(州)清(远)一体化是比较新的提法。暨南大学教授胡刚表示,国务院的批复可以看出国家特别强调广州与周边城市的融合发展。在国际上,也有不仅仅以行政单位为区分的大都市圈概念,比如大东京都市圈、纽约都市圈等。广州的城市规划不能仅考虑自身,还必须以都市圈的概念来统筹考虑其他周边城市。
G
地铁实现3060交通圈
在交通方面,《总规》提出了未来广州要实现“102060”机动车交通时空圈,即保证机动车在市域范围的各重点发展区、重要节点进入高快速路网络系统不超过10分钟,由任何一点进入高快速路网络系统不超过20分钟,进入高快速路网以后主城区至市域任何地区不超过60分钟。
轨道交通方面则提出实现“3060”时空目标,即乘坐轨道交通,中心城区范围30分钟内可到达市中心,市域范围60分钟内可到达市中心。这也意味着未来即使在最远的从化增城,坐地铁60分钟也可达到市中心。
释疑
2011年开始实施的规划
为何2016年才获批复?
昨日,国务院官网发布的一则《国务院关于广州市城市总体规划的批复》消息在广州市民的微信圈中“刷屏”,通过的规划是“《广州市城市总体规划(2011-2020年)》”(下文简称《总体规划》)。
不过,现在可是2016年,而规划的起始年却是2011年,2011年就开始的规划,2016年才批下来,这是为什么?
据一名从事多年规划工作的专业人士介绍,广州的这份《总体规划》其实从2006年就开始启动编制工作,到2009年的时候由国家相关部委主持规划纲要审查,整个规划编制过程是相关部委在主导,地方政府负责具体的组织编制工作,到2012年规划编制成果出来之后,经过广州市政府、市人大、广东省政府的各职能部门、国务院多个部委审改,这些市、省、国家层面的相关职能部门全部提出意见并反复修改之后,到2014年的春天,在协调了多个利益相关方的矛盾及综合了相关意见建议之后,这份《总体规划》才基本“定型”。
值得一提的是,在这个漫长的“征求意见”链条过程中,规划中的核心内容,包括一些主要的指标,比如“到2020年,市域常住人口控制在1800万人以内,市域建设用地控制在1772平方公里以内,其中城镇建设用地控制在1559平方公里以内”这些重要数据,在最终批复的《总体规划》版本中并未更改,前述专业人士说,如果这些重要指标更改,整个流程就要推倒重来了。
2014年,国务院要在全国试点总体规划的法条化改革,希望将总体规划提升到更加强调公共属性的层面,更强调“依法治国”,这就要求广州出台的这份《总体规划》从文字表述、成果组织、图纸等方面的呈现都要更具备示范作用,要做到《总体规划》成果可落实、可监督、可考核和可评估。广州《总体规划》法定化成果开过数次研讨会。
经过这些“环节”之后,广州的《总体规划》终于在昨日正式获得国务院的批复。
那么,《总体规划》批复之前,广州在2011年至2016年执行的总体规划是何版本?据了解,总体规划在获得批复之前,都必须按照以往的规划来执行,只有审批通过的规划才能作为正式的法定依据。
不过,与此同时,《总体规划》的依据是各个专业规划和控制性详细规划,在2011-2016年总体规划审批走流程的时候,各个专业规划和控规都是有的,在总规未批下来的时候,就是这些专业规划和控规在指导广州的城市建设。
像广州这样,在总体规划启动时间之后才获批复的现象颇为普遍,尤其是大城市,需要协调的利益相关方就更多。业内人士分析,《总体规划》一定程度可以理解为是地方政府向中央要发展空间和发展规模的“申请”,而日常中,各类专项规划和“控制性详细规划”,才是实质影响地区具体发展的法定依据。
链接
广州三版《总规》的异同
广州从改革开放后至今近40年的时间内,大致有三个版本的总规(包括目前2011-2020年版本)。
第一版1984-2000年总规
改革开放后首版总规,几年就不适应发展需要了
这是改革开放后广州首版总体规划,不过到80年代后期,原城市总体规划安排的建设规模和建设内容大部分已经实施完成,有些方面已不适应新的经济社会发展形势的需要。于是1989年开始修编《广州市城市总体规划(1996-2010)》,在上报国务院审批过程中恰逢2000年广州市行政区划调整,国务院办公厅要求“总体规划暂缓批复”。
第二版2000-2010年总规
确立“南拓、北优、东进、西联”空间拓展方针
这一版总规将广州市辖十区划分为中心组团、番禺组团和花都组团。城市性质确定为:“广东省的政治、经济、文化、交通中心,是我国的历史文化名城和华南地区的中心城市,是我国重要的经济、文化中心和对外交往中心之一,是我国南方的国际航运中心。”
规划确定城市空间发展的基本策略为:“南拓、北优、东进、西联”,南部、东部为城市发展的主要方向。
第三版2011-2020年总规
从空间拓展战略向“优化与提升”的品质战略转移
经过过去十年的拓展,广州城市空间已经大为增加,因此新版总规的作用是如何将城市空间进行优化的问题,即将广州的空间发展从以“南拓、东进”为主的拓展战略向强调“优化与提升”的品质战略转移。
