广州片区改造至少三成面积要做公建 获批前禁自选开发企业
■制图:王云涛
去年底的机构改革中,广州推出了国内首个以城市更新为主要职责的政府职能部门——广州市城市更新局。昨日,广州城市更新1+3系列文件——《广州市城市更新办法》及《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》,在市法制办和市城市更新局官网上挂出征求公众意见。
上述文件实施后,广州现有的“三旧”改造系列文件(2009版《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》及2012版《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》)将废止。相较于旧版文件,新的城市更新1+3文件有不少新思路,如:更加注重补齐公共服务设施短板,规定片区策划方案中公建设施面积占比不能低于30%;更加注重被改造对象利益保障,确定了“先安置再拆迁”的原则。同时也吸取了此前的教训,规定旧村改造项目实施方案获批前,村集体不得自行选择合作企业,以保障充分的市场竞争。
关键词1
公益优先
公共服务设施应同步配套
注重城市基础设施等公益项目建设是城市更新1+3系列文件显著特点之一。在主体文件(即《广州市城市更新办法》)第一条的立法宗旨中,共有8个目的,其中“完善城市功能”、“改善人居环境”被排在第二、三位。
主体文件表示,城市更新应当推动成片连片更新。城市更新片区策划方案编制三个原则之一即“优先保障城市基础设施、公共服务设施或者其他城市公共利益项目”。并具体要求,公共服务设施以及市政公用设施等用地面积结合片区策划面积规模,原则上不少于策划方案总面积的30%。
主体文件还表示,公建配套建设时,应加快城市更新项目范围内水、电、气、排污、环卫、通信等公共服务设施的建设,解决区域水浸隐患,实现“雨污分流”和“三线”下地。道路、公交、公共服务设施建设应当与全面改造项目同步建设、同步配套。城市更新项目改造范围内,由改造主体负责的公建配套和市政基础设施未在规定的时限内启动建设,除安置房外,其他建设项目不得启动。
关键词2
利益保障
涉及拆迁应先安置后拆迁
在城市更新中,拆迁安置既是难点,也是决定项目进度重要因素之一。主体文件对此也释放了较大的善意,规定:城市更新项目涉及房屋拆迁安置的,应当坚持先安置后拆迁的原则。城市更新片区应同步推进市政、公建、公用、公交等配套设施建设,积极引进优质的教育、医疗、商业等社会资源。
主体文件还表示,有关单位和个人在开展城市更新意愿调查和征集、土地及建筑物核查、城市更新计划申报、城市更新规划编制与审批等城市更新工作中,有欺诈、胁迫、虚构事实、侵害个人隐私、泄露商业秘密、伪造或者变造文件、散布虚假信息、受贿、行贿等行为的,相关部门应当及时查处,责令改正,并纳入诚信档案管理,涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
在《广州市旧村庄更新实施办法》征求意见稿中,更是明确规定:旧村庄改造拆迁补偿安置工作中,任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。发生重大恶性事件的,严肃查处并追究责任。
关键词3
保障知情权
引入公咨委和村民理事会
在强化公众参与方面,主体文件配置了专家论证、公咨委、村民理事会等制度。市城市更新部门组织设立城市更新专家库,城市更新重大项目实行专家论证制度;旧城镇更新涉及重大民生事项的,可以设立公众咨询监督委员会;旧村庄更新改造可以设立旧村改造村民理事会,协助村集体经济组织,协调村民意见征询、利益纠纷和矛盾冲突等。
而在具体的工作环节中,主体文件要求:城市更新片区策划方案应当按程序公示、征求意见和组织专家论证;此后的城市更新项目实施方案也应经过专家论证、征求意见、公众参与等程序,方可由区政府上报市城市更新部门审核。城市更新项目实施方案批复应在市城市更新部门工作网站上公布。以旧村庄改造为例,项目实施方案征求意见稿应当向相关村集体经济组织、村民和相关权属人征求意见,征求意见时间不得少于30日。
关键词4
规范旧村改造
禁合作企业事先介入改造
根据主体文件,今后广州三旧改造仍将坚持政府主导,但在分工上市、区两级政府有所侧重。市级层面主要负责开展政策研究制定、统筹城市更新计划、规划,以及审议和批复(如城市更新片区策划方案、更新项目实施方案等),区级层面主要负责基础数据和项目实施监管(如拆迁安置等)。
值得注意的是,城市更新1+3系列文件还对旧村改造合作企业的引入作出规范。现“三旧”政策对旧村改造引入合作企业规定较为笼统,仅规定以公开招标方式引入。新的城市更新1+3系列文件则总结既往经验教训,强化引入合作企业的程序和相关条件要求:在改造方案批复前,村集体不得自行选取合作企业;引入合作企业应当在公共资源交易平台上公开招投标,并充分披露信息,禁止设置倾向性、不合理条件,预留合理时间;参与投标的企业应当未参与与改造相关的策划、摸查、顾问工作,保障有意向的企业充分参与竞争。
■亮点链接
调子变了:推进旧改应从容有序
2009年印发《关于加快推进“三旧”改造工作意见》中提出,争取用10年时间基本完成广州全市“三旧”改造工作。文件中也有“增强紧迫感”、“抓住历史契机,加快完成改造任务”字眼,并将“三旧”改造纳入效能监察和目标责任考核范围,对工作不力、推诿塞责的依规问责。
不同于旧版系列文件的强力推进,新的城市更新1+3系列文件调子明显缓和了。主体文件第十条明确提出“从容有序”的原则,即:城市更新改造应当立足实际,因地制宜,积极稳妥,量力而行;结合城市发展战略,依托项目自身禀赋和地块周边特色,以开发重建、整治修缮、历史文保等分类方式,统筹兼顾,突出重点,先易后难,有序推进。
多了环节:片区策划
原有“三旧”政策为“两阶段推进”,即项目方案编制、审批、控规调整阶段和项目实施阶段。新的1+3系列文件形成“三阶段推进”模式,即在上述两个阶段前增加了片区策划环节,以此更好指导和推进片区改造,并在片区改造中落实公共配套等。依据主体文件,片区策划环节需确定片区更新策略、发展定位、产业导向、公配比例,并进行项目经济可行性、规划实施可行性评估,明确改造方式和模式,测算安置复建量,提出建设时序和分期计划等。
筹资模式:设立城市更新资金
根据1+3主体文件,市区两级财政都将安排城市更新资金,该项资金主要来源于市、区土地出让收入和财政一般公共预算。当城市更新项目难以实现自身平衡时,可用于扶持专项补助以及启动。
主体文件第45条规定,历史文化街区和优秀历史文化建筑保护性整治更新改造项目,整体纳入更大范围片区改造区域,筹措改造资金;如不能实现经济平衡的,由城市更新资金进行补贴。城市更新资金优先安排微改造项目。重点用于消除居住安全隐患,完善各种生活设施,改善人居环境,改善更新改造范围内路、水、电、气、消防、排污、环卫、通讯等公共服务设施,提升区域人居环境质量。
在融资模式创新上,鼓励利用国家政策性资金,按照政府和社会资本合作项目建设模式(PPP)及企业建设等模式创新城市更新融资方式,争取更多的国家政策性贷款用于更新改造项目。
迟迟不动?建项目退出机制
改造方案批了,但迟迟不能推进咋办?根据1+3主体文件,今后广州将建立城市更新项目退出机制。加强对城市更新项目的时限管理,城市更新项目实施主体未按时限完成拆迁或办理土地出让手续或完成移交土地的,项目实施方案需报市城市更新领导机构重新审定项目实施方案。
以旧村庄改造为例,补偿安置协议在项目实施方案批复3年内仍未达到80%以上权属人签约比例的,应按原改造方案报批程序重新报批。旧村微改造项目实施方案批复2年内,涉及的重大事项(如房屋拆迁补偿)未能取得80%村集体经济组织成员同意的,批复自行失效。
方案获批后一站式办手续
新的1+3文件还简化程序优化流程。规定城市更新项目实施方案批复后,由各区政务服务中心设立的统一窗口,按照“前台综合受理,后台分类审批,统一窗口出件” 的原则,集中受理和批复立项、规划、国土等行政审批申请。各主管部门按照广州市建设工程项目优化审批流程的有关方案实行并联审批,限时办结,不得重复审核。城市更新改造项目符合重点项目绿色通道审批规定的,可纳入绿色通道办理审批手续。同时,市城市更新部门应当建立审批服务制度,建立申请主体和审核部门的协调反馈机制,督办手续办理进展,协调项目推进中遇到的问题。
■重点解读
2007年6月30日前的违建
改造时按2:1核实复建量
三种模式:
村80%成员同意可自主或合作改造
根据《广州市旧村庄更新实施办法》征求意见稿,旧村庄更新改造分全面改造和微改造两种方式。后者主要适用于以保护历史文化和自然生态、促进旧村庄和谐发展为目的的更新改造,具体又包含整治修缮和局部改造。前者分为三种模式:征收储备、自主改造、合作改造。
片区策划方案应确定旧村庄的改造方式和改造模式。对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响、通过局部改造难以改善居住环境的旧村庄,可以确定为全面改造;对具有历史文化保护价值或基本符合城市规划要求的旧村庄,可以确定为微改造。
而对涉及重大基础设施建设或权属复杂,不能实行土地归宗后联合改造或同一主体改造的旧村项目,可确定为政府征收储备模式;对权属单一,征求意见获得村集体经济组织成员80%以上同意改造的村,可确定为村合作改造或自主改造模式。
复建安置:
按“栋”核算要有合法产权证明
该办法规定,片区策划方案应综合人口、户籍、现状建筑量等因素,核定旧村庄改造复建安置总量。策划方案确定的复建总量不得突破。
就不少村民关心的安置面积问题,办法规定:住宅复建总量按照每栋村民住宅280平方米乘以改造范围内合法的村民住宅总栋数,或以合法村民住宅建筑基底总面积的3.5倍,并以不超过10%的比例上浮后核定。住宅复建安置总量不含住宅公建配套建筑面积。此处所称“合法”指有房屋产权证、村镇建房许可证、宅基地证、2007年6月30日前的有关批准使用房屋宅基地的证明或区政府实施村民建房登记管理的证明、确认属于一户一宅的建设证明等。
集体经济组织物业复建总量按集体经济组织合法建筑面积1:1核定复建量;对2007年6月30日之前建设的违法建筑,按照现有建筑面积2:1比例核定复建量;2007年6月30日之后建设的违法建筑,不予核定。
项目实施方案拆迁安置方案合并表决
根据办法,项目实施方案征求意见稿应当向相关村集体经济组织、村民和相关权属人征求意见,征求意见时间不得少于30日。全面改造项目实施方案村民表决稿(含拆迁补偿安置方案)经80%以上村民(含村改居后的居民)同意后,由区政府形成实施方案送审稿,送审稿报市城市更新部门。
项目实施方案审批确定后,区政府组织村集体签订补偿安置协议。对于住宅房屋可分期签订补偿安置协议,每一期应当达到80%以上权属人签约后才启动房屋拆除工作。补偿安置协议在项目实施方案批复后3年内仍未达到80%以上权属人签约比例的,应按原改造方案报批程序重新报批。（占文平）