广州的战略性失误由谁买单?
广州的城市特性是“商都”,一般官员普遍崇尚“搞掂”,市民在城市发展建设等重大战略上既缺乏价值判断力也没有表达渠道,只能让肉食者谋之。近20年来,除了黎子流和林树森两位相互不喜欢的市长外,多数上级任命的外来官员既缺少“桑梓情怀”,也缺乏“战略担当”,每换一届官员都喜欢另起炉灶,热衷任期政绩项目,直至最近1239这样的奇谈怪论的出台,终于合成谬误。
城市战略误判,新城遍地
2012年广州新一轮城市总体规划提出“1个都会区、2个新城区(南沙滨海新城、萝岗山水新城)、3个副中心(花都副中心、增城副中心、从化副中心)”的“1+2+3”城市结构。这是一个为收回从化、增城而做的短视的机会主义方案,为参与规划的机构和技术人员所不齿。
这个规划混淆了“行政城市”与“实体城市”的概念,其实在“行政”上的广州是一个城市群,三个独立的县城被作为副中心掩盖了“实体”城市(都会区)亟待建设多中心城市结构的问题。增城、从化、花都都是历史上形成的独立城镇,这些从前的县城的生产、生活社区对广州中心城区的依赖性很小,他们是行政上的次中心而不是城市结构上的副中心。但是他们霸占了副中心的定位,就剥夺了真正可能发展副中心的地区的公共财政投入机会,掩盖了广州都会区亟待多中心化的现实。
而战略误判导致一系列行动上的失误,真正的城市副中心--番禺北部新城(南部副中心)一直得不到市级财政和项目的实质性支持、白云新城(北部副中心)几个重大公共设施项目被釜底抽薪放到新中轴线南段,白鹅潭(西部副中心)规划议而不决,与佛山城市中心体系一体化的问题、东部副中心还未提上议事日程。
2013年市政府提出建设9个新城(广州国际金融城、海珠生态城、天河智慧城、广州国际健康产业城、广州空港经济区、广州南站商务区、广州国际创新城、花地生态城、黄埔临港商务区),形成了建设“2+3+9”一共14个战略平台,让全市各区城市建设全面开花的所谓“战略”。实际上由各区大力推进的重大发展平台多达16个,至2020年前新增规划建设用地308.32平方公里。其公布的规划人口总计约为240万人,相当于广州2013年年末常住人口1292.68万人的18.57%。据不完全统计,这16平台中的10个平台包含的12个具体新城建设项目已经启动,各个项目公布的规划面积相加起来,约为182.96平方公里,这相当于28个珠江新城的大小,其中最大的是去年启动拆迁的花都中轴线项目,其建设用地达35平方公里,最小的是黄埔临港商务区首期核心区,仅为0.8061平方公里。
广州所谓的“新城”指的是:专门划出来按园区开发模式搞经营性用地经营的一片街区,或者说是一个有产业主题的“巨型城市建设项目”。搞“项目”、造“新城”的目的百变不离其宗,政府财政是决定其行为的主要因素。搞产业主题培育税源本无可厚非,但是同时推出这么多新城,搞出一副大干快上的架势确是有问题的。营造新城平台需要公共财政引导,广州CBD珠江新城6.4平方公里用了20年时间培育,投入了大量公共财政项目,才把市场力凝聚起来,搞16个“新城”那要多少年呀?城市的商务需求是随着经济发展一点点攒起来的。同时上九个平台就是没有重点、没有战略,就是眉毛胡子一把抓,结果就是什么也干不成!除非仅仅是以产业主题作为噱头搞房地产开发,如果是这样又何必挂羊头卖狗肉呢?城市政府追求土地财政是国家财政体制安排的结果,根本没必要偷梁换柱。
把从化定位为广州的副中心、吸引30万人过去的规划将严重危害城市整体利益。从化流溪河是广州唯一能够全流域控制的水源,因此生态极其敏感。广州现在从西江引水,如果西江出问题,流溪河的水源将是救命水,所以流溪河水源是广州最重要的战略资源。生态的破坏是不可修复的,西江、北江最近几年不是没有出过问题。另一方面,开发从化带来的经济价值很低,目前的可开发土地存量和地价都比广州东部和南部地区都要低。从化没有那么多就业机会,也没有完善的生活配套服务。如果要进行各方面的大规模建设,其生态和流溪河水源地必将遭到破坏。应该将从化的生态资源看做是公共产品,严格控制从化的人口,通过下游地区向上游购买这一公共产品,完成转移支付。完全没有必要去扰动那么敏感、经济效益又低、风险代价又高的从化。她的温泉资源和旅游资源是省级甚至国家级的,因此从化应该成为广州一个单独的特色中心,而不是副中心。
流溪河备用水源保护区本来可做为城市北部增长边界--白云区山水城田俱全,山体保护易,流溪河水源保护难。区政府却带头突破"北优"战略在流溪河保护区内大搞白海面政务区建设——城市建设平台,为推动经济发展回避艰难的存量更新,大搞增量开发。2000年战略我们先提"北抑"的目的就是为了在白云区保护流溪河水源区,控制新机场不再被城市包围,后来在花都、从化压力下改“北优”时仍然强调了对白云区发展的控制,给了一个口子就是白云新城,可以之推动周边旧改…流溪河沿线大量基本农田,一部分被政府改为发展用地,很大一部分被农民自己违规转用,再无手段新机场又要步老机场被城市包围的后尘了!协调发展本来就应该在分工的前提下,就会有重点发展区和控制发展区,目前搞新城的发展思路堪忧!
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