为何建设法治政府？怎样建设法治政府？

——国务院法制办负责人就《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》热点问题答记者问

《人民日报》（2016年01月05日      11  版）

　　本报北京1月4日电    （记者张璁）近日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。国务院法制办负责人就纲要的有关问题回答了记者的提问。

　　1.能否简要介绍一下制定纲要的主要背景和过程？

　　答：党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届二中、三中、四中、五中全会对加快法治政府建设提出了新要求，作出了新部署。

　　习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为国家行政机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法；在主持十八届中央政治局第四次集体学习时强调，行政机关是实施法律的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序；在党的十八届四中全会上的报告和讲话中指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法；在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。

　　李克强总理在本届国务院第一次全体会议上明确提出全面建设法治政府；在国务院党组会议部署推进依法行政建设法治政府时指出，要全面推进依法治国，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，要坚持依宪施政、依法行政，不断提高法治意识和依法行政能力，用法治引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正，增强政府执行力和公信力，以更加奋发有为的精神状态，在法治轨道上推动政府各项工作迈上新台阶；在2015年《政府工作报告》中强调，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。

　　为适应协调推进“四个全面”战略布局的新形势、新要求，切实解决当前依法行政面临的突出问题，实现到2020年基本建成法治政府的奋斗目标，亟须对法治政府建设作出总体设计和全面规划，确定法治政府建设的总蓝图和路线图、施工图。

　　2013年3月，国务院法制办根据国务院领导同志指示启动了纲要起草工作。在广泛听取意见、深入调研论证的基础上，研究起草了征求意见稿，于2013年9月、2015年3月两次广泛征求党中央和国务院有关部门、各省级人民政府、新疆生产建设兵团以及部分较大的市人民政府的意见，召开10余次专家论证会及地方、部门征求意见座谈会，经反复研究修改，形成了纲要草案。2015年7月31日国务院第101次常务会议审议并原则通过纲要草案。2015年9月15日中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议并原则通过纲要草案。2015年11月12日中央政治局常委会会议审议并原则通过纲要草案。

　　2.制定实施纲要有什么重大意义？

　　答：制定实施纲要，确保到2020年法治政府基本建成，是全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神的重大举措，对于全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现全面建成小康社会的奋斗目标，具有十分重大的意义。

　　法治政府基本建成，是全面建成小康社会的目标要求。全面建成小康社会，不仅要实现物质文明的小康，同时也要实现社会公平正义的小康。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的一项重要目标，党的十八届五中全会又进一步明确了这一目标要求。未来5年既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是加快建设法治政府的关键时期。没有法治政府的基本建成，就难以保障社会公正、促进社会和谐，使人民群众生活得更加幸福、更有尊严。

　　法治政府基本建成，是全面深化改革的迫切需要。当前，我国改革进入攻坚期和深水区，经济发展步入新常态，对政府管理和服务水平的要求越来越高。法治是改革发展的可靠保障，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。破解改革难题，厚植发展优势，必须深入推进依法行政、加快建设法治政府，坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益和问题，避免埋钉子、留尾巴，使国家和社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

　　法治政府基本建成，是全面依法治国的重大任务。近些年来，法治政府建设稳步推进、成效显著。同时，必须清醒看到，法治政府建设在依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力等方面还存在不少“短板”，在全面正确履行政府职能和严格公正实施法律法规等方面亟待加强。建设法治政府是中国特色社会主义法治建设中具有示范性和带动性的关键环节。全面推进依法治国，迫切要求把党中央、国务院关于法治政府建设的目标具体化、措施系统化，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　3.起草纲要遵循了什么样的总体思路？

　　答：推进依法行政、建设法治政府是一项战略性、全局性和系统性工程，需要立足全局和长远统筹谋划。为此，纲要起草突出了5个方面的考虑：

　　一是深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，把党中央关于加快建设法治政府的决策部署进一步具体化、系统化。

　　二是全面落实新一届国务院的新要求、新部署，着力推进简政放权、放管结合、优化服务，加快政府职能转变，深化行政审批制度改革，以激发全社会创新创业创造的活力。

　　三是体现改革方向和问题导向，着眼于解决当前法治政府建设中存在的突出问题，提出针对性、实效性强的改革和法治举措，回应人民群众期待和实践需要。

　　四是反映各地方、各部门建设法治政府的创新经验和成果，鼓励有条件的地方和部门先行先试。

　　五是与近些年来国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等文件相衔接，坚持在继承的基础上创新和发展。

　　4.能否介绍一下纲要的总体框架？

　　答：纲要共分三大部分。第一部分是总体要求，明确提出到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。

　　第二部分是主要任务和具体措施，根据建设法治政府的总体目标和衡量标准，针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，依次提出了依法全面履行政府职能，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷，全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等7个方面的主要任务，每方面任务都规定了具体目标和实现举措，努力做到可细化、可操作、可评价。

　　第三部分是组织保障和落实机制，强调党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须加强和改进党对依法行政工作的领导，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。从加强党对法治政府建设的领导，落实第一责任人责任，强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导等4个方面提出了具体保障和落实要求。

　　5.纲要关于法治政府建设的总体要求是什么？

　　答：纲要提出了到2020年基本建成法治政府的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。

　　一是指导思想。纲要提出要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，根据全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，深入推进依法行政，加快建设法治政府，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬社会主义法治精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

　　二是总体目标。纲要提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　三是基本原则。纲要提出建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

　　四是衡量标准。纲要提出法治政府的衡量标准为：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。

　　6.纲要提出的新时期法治政府建设主要任务有哪些？

　　答：针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，纲要提出了7个方面的主要任务：

　　一是依法全面履行政府职能。目标是牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府职能切实转变，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行。

　　二是完善依法行政制度体系。目标是提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，为建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，促进人的全面发展，提供有力制度保障。

　　三是推进行政决策科学化、民主化、法治化。目标是行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。

　　四是坚持严格规范公正文明执法。目标是权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全，法律法规规章得到严格实施，各类违法行为得到及时查处和制裁，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护，行政违法或不当行为明显减少，对行政执法的社会满意度显著提高。

　　五是强化对行政权力的制约和监督。目标是科学有效的行政权力运行制约和监督体系基本形成，惩治和预防腐败体系进一步健全，各方面监督形成合力，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正，违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。

　　六是依法有效化解社会矛盾纠纷。目标是公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。

　　七是全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。目标是政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范，法治思维和依法行政能力明显提高，在法治轨道上全面推进政府各项工作。

　　每方面任务都规定了具体目标和实现举措，努力做到可细化、可操作、可评价。

　　7.纲要在政府依法全面履行职能方面提出了哪些具体举措？

　　答：新一届政府把简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

　　纲要规定了一系列措施：

　　一是深化行政审批制度改革。总结新一届国务院深化行政审批制度改革的主要举措，要求全面清理行政审批事项，提高取消和下放许可事项的“含金量”，规范行政许可事项办理，坚决整治“红顶中介”，鼓励大众创业、万众创新。

　　二是大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。明确省市县三级政府部门公布权力清单的要求和时限以及国务院部门开展编制权力和责任清单试点。强调进一步完善负面清单管理方式，实行统一的市场准入。要求建立行政事业性收费和政府性基金清单制度，清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目，减轻企业和公民负担。

　　三是优化政府组织结构。要求完善行政组织和行政程序法律制度，深化行政体制改革，创新行政管理方式，推进各级政府事权规范化、法律化。

　　四是完善宏观调控。要求健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。制定并公开企业投资项目核准目录清单。制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

　　五是加强市场监管。要求加强事中事后监管，创新市场监管方式，2015年年底前实现“三证合一”“一照一码”，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，建设企业信用信息公示“全国一张网”，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管。

　　六是创新社会治理。要求加强社会治理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，提高社会治理科学化和法治化水平。

　　七是优化公共服务。要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进公共服务提供主体和提供方式多元化，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。

　　八是强化生态环境保护。要求加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。

　　8.纲要在完善依法行政制度体系方面提出了哪些具体举措？

　　答：针对目前依法行政制度建设中存在的突出问题，纲要就提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系提出了5项措施：

　　一是强调完善政府立法体制机制，坚持立改废释并举，提高政府立法质量。二是加强重点领域政府立法，实现立法和改革决策相统一、相衔接。三是提高政府立法公众参与度，拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。四是加强规范性文件监督管理，对规范性文件的制定程序、内容限制、备案审查等作出明确要求。五是建立行政法规、规章、规范性文件清理长效机制。

　　9.纲要在健全行政机关科学民主依法决策机制方面提出了哪些具体举措？

　　答：为有效解决实践中的违法决策、不当决策、拖延决策等问题，切实提升行政决策公信力和执行力，纲要就完善决策程序提出了6项具体要求：

　　一是各级行政机关要完善依法决策机制，规范决策流程。二是要增强公众参与实效。三是提高专家论证和风险评估质量。四是加强合法性审查。五是坚持集体讨论决定。六是严格决策责任追究，健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

　　10.纲要在严格规范公正文明执法方面提出了哪些具体举措？

　　答：行政执法任务量大面广，直接关系人民群众切身权益，必须下大力气解决行政执法中存在的突出问题。纲要提出了6项具体措施：

    　一是改革行政执法体制，推进执法重心向市县政府下移，充实基层执法力量，在重点领域推行综合执法。

　　二是完善行政执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，建立执法全过程记录制度，完善行政执法权限协调机制，加强行政执法规范化建设。

　　三是创新行政执法方式，加强行政执法信息化建设和信息共享，强化科技、装备在行政执法中的应用，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。

　　四是全面落实行政执法责任制，建立健全常态化的责任追究机制，加快建立统一的行政执法监督网络平台。

　　五是健全行政执法人员管理制度，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，规范执法辅助人员管理。

　　六是加强对行政执法的各方面保障，推动形成全社会支持行政执法机关依法履职的氛围。

　　11.纲要在强化对行政权力的制约和监督方面提出了哪些举措？

　　答：强化对行政权力的制约和监督，是督促各级行政机关及其工作人员严格依法行政的重要途径。纲要提出6项具体措施：

　　一是健全行政权力运行制约和监督体系，发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设，建立公务员诚信档案。二是各级政府自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。三是加强行政监督和审计监督。四是完善社会监督和舆论监督机制。五是全面推进政务公开。六是完善纠错问责机制。

　　12.纲要在依法有效化解社会矛盾纠纷方面提出了哪些具体举措？

　　答：为了充分发挥行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，纲要提出5项具体措施：一是健全依法化解纠纷机制。二是加强行政复议工作。三是完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。四是加强人民调解工作。五是改革信访工作制度。

　　13.纲要在全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力方面提出了哪些具体举措？

　　答：政府工作人员的法治素养，直接关系到政府各项工作能否在法治轨道上推进，直接影响着我国法治政府建设进程。纲要对提高政府工作人员的法治思维和依法行政能力提出了4项措施：

　　一是树立重视法治素养和法治能力的用人导向。强调抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。

　　二是加强对政府工作人员的法治教育培训。要求政府工作人员特别是领导干部系统学习中国特色社会主义法治理论，学好宪法以及与自己所承担工作密切相关的法律法规，健全行政执法人员岗位培训制度，加大对公务员初任培训、任职培训中法律知识的培训力度。

　　三是完善政府工作人员法治能力考查测试制度。要求加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试，优化公务员录用考试测查内容，实行公务员晋升依法行政考核制度。

　　四是注重通过法治实践提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。强调政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督，牢记职权法定，切实保护人民权益。注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养和依法行政能力。

　　14.贯彻落实好纲要需要如何加强组织保障和落实机制？

　　答：为了确保纲要得到有效贯彻落实，纲要强调各级政府及其部门要自觉接受党的领导，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，加强组织领导，强化工作责任，一级抓一级，层层抓落实。

　　一是加强党对法治政府建设的领导。各级政府要主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。各级政府及其部门要结合本地区本部门实际，每年部署法治政府建设年度重点工作。加强各级政府及其部门法制力量建设，不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力。

　　二是落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。对不认真履行第一责任人职责，本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的，依法追究主要负责人的责任。县级以上地方各级政府每年第一季度要向同级党委、人大常委会和上一级政府报告上一年度法治政府建设情况，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。

　　三是强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。要加强对法治政府建设进展情况的督促检查，对工作不力、问题较多的，要及时约谈、责令整改、通报批评。

　　四是加强理论研究、典型示范和宣传引导。坚持从中国实际出发，解决中国实际问题，加强中国特色社会主义法治政府理论研究。积极开展建设法治政府示范创建活动，大力培育建设法治政府先进典型。定期通报和曝光违法行政典型案例，分析原因、吸取教训、改进工作。加强正面宣传引导，广泛宣传法治政府建设目标、工作部署、先进经验、典型做法，正确引导舆论、凝聚社会共识，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。

　　纲要要求，各地区各部门要结合实际制定实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式，党政主要负责人要亲自抓落实，各项工作任务除本纲要有明确时间要求外，原则上应当在2019年年底前完成。

　　中央和国家机关有关部门要根据部门职责承担并履行好本纲要确定的相关任务，做好统筹协调，及时沟通协商，形成工作合力。作为牵头单位和负责单位的中央和国家机关有关部门和省级政府要建立法治政府建设年度进展报告制度，及时向党中央、国务院报告工作进展情况。国务院法制办要牵头做好督促检查。

　　各地区各部门在实施本纲要的过程中，要注意研究法治政府建设的新情况新问题，解放思想、大胆实践、开拓进取、久久为功，运用法治思维和法治方式引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正，以更加奋发有为的精神状态，推动法治政府建设一步一个脚印向前迈进，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出扎扎实实的贡献。