四中全会律师代表：感受到最高层依法治国决心
列席四中全会的唯一律师代表佟丽华(资料图)
随着十八届四中全会闭幕，“四中全会公报”、“全面推进依法治国”成为了公众关心的热词。昨天，作为列席四中全会的唯一律师代表，佟丽华接受了北京青年报记者专访，畅谈参会感受、解读改革要点。他表示自己此次参会最强烈的感受是：国家决策层已深刻意识到依法治国的重要意义。他认为，依法治国的重要功能之一就是约束权力、惩治腐败，“国家领导人对此有非常清醒的认识”。与此同时，佟丽华也表示，要看到全面推进依法治国所面临的挑战，“很多因素都在制约着依法治国进程的推进”。
参会
习总书记提到了中国的“文革”以及其他一些国家不重视法治的教训。
北青报：十八大期间，你提交了深化依法治国的改革“万言书”，此次受邀列席四中全会，是否与此有关？
佟丽华：不能说我参加会议与两年前提交依法治国的报告有直接关系。但是我认为在十八大期间，我提出深化依法治国的改革建议契合了中国社会的发展，作为一个来自基层的法律工作者，我们深切了解未成年人保护、农民工权利等领域在立法和执法中存在的问题，我深切意识到深化依法治国的重要性。所以，虽然不能说有直接关系，但客观上两年前关注的问题契合了时代发展的要求。
北青报：听说这次列席会议的每个省只有一名基层代表，你作为律师界的唯一代表参会，有什么切实感受？
佟丽华：作为一名长期关注依法治国的基层代表，能够有幸列席四中全会，我感到非常振奋和激动。我参会的最深感受就是，国家决策层已深刻意识到依法治国的重要意义。
在会上，我亲自聆听了习总书记的两次讲话：一次是10月20号总书记对四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）做的说明；第二次就是10月23号下午闭幕前总书记做的重要讲话。
两次讲话，让我强烈感受到国家最高领导人对推进依法治国的决心、使命感和坚定的意志。
首先，习总书记提到了中国的“文革”以及其他一些国家不重视法治的教训。由此，他提出了“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”，并明确强调“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。
总书记结合中国和其他国家的经验和教训，非常深刻地解释了为什么中国要走依法治国道路，为什么执政党要全面推进依法治国的进程，表达了他非常坚定的态度和神圣的使命感。
第二就是习总书记对打击腐败的坚定决心。他在讲话中提到，对腐败“发现一起查处一起，发现多少查处多少”、“不定指标”、“上不封顶”……
依法治国的重要功能之一就是约束权力、惩治腐败，我认为国家领导人对此有非常清醒的认识。
第三，习总书记的讲话彰显了对法律保障公民合法权益的鲜明态度。这次大会前，我曾经有过一次和总书记“近距离”的接触。2010年6月份，作为优秀基层党员代表，我曾在中南海接受时任国家副主席习近平的接见。
当我介绍自己是主要为农民工提供法律援助的律师时，他握着我的手说：“这项工作非常重要，要总结经验继续坚持做好这项工作，让更多的农民工获得帮助。”当时他的语速很慢，我能够感受到国家领导人对像农民工这样的弱势人群的特别关注。
北青报：我听说中纪委书记王岐山参加了你列席的小组会议，你发言了吗？你们之间有互动吗？
佟丽华：我非常欣喜的是，中纪委王岐山书记参加了我所在小组的讨论。
通过各种媒体的报道，我认为王岐山书记是一个硬朗、务实的领导人，我们都感受到两年来中国反腐的成就。在很长的一段时期，腐败已经渗透到国家治理的各个层面、各个领域，而王岐山书记主政中纪委的两年时间里，腐败问题得到了根本性的改善。就像王岐山书记在媒体上说的，至少官员现在不敢贪了。
第一位领导发言一结束，坐在后排列席的我就站起来举手：“我是列席代表，能不能发言？”主持人说，没有问题。我立即走到发言席，在介绍身份后，我做了不少于15分钟的发言。
北青报：这么长时间，你都讲了什么？
佟丽华：首先，我讲了深化依法治国的重大意义。为什么有那么多人在腐败？是因为有特权，必须把权力装在笼子里。第二，我们要避免司法的恶性循环，通过司法改革实现司法的良性循环。
接下来，我重点从两个方面谈问题：第一，关于立法质量问题。我从未成年人保护、劳动争议制度、农村宅基地及农民住宅三个领域举例来谈立法的重要性。这么大的国家，立法的质量是深化依法治国的基础。
第二，我谈了律师结构的问题，谈了最初律师制度是国办所，后来进入了市场，但是现在律师行业过于倚重市场，国家应该通过政府购买服务的方式推动公益法律事业的发展。
在我15分钟的发言里，没有一个人打断。结束后，王岐山书记说：“你发言的时候，我非常认真地在听，没有插话”。
王岐山书记的专注、认真让我感受到了他不回避问题、务实民主的作风。过后，王书记又跟我互动了十多分钟。最后，他说：“今天我认识了一位新人。”
一个来自基层的列席代表讲了那么长时间，并谈了那么多问题，还能受到国家高层领导人充分的肯定和高度的重视，我认为这就是希望。人民的来自基层的声音能够得到高层领导人的重视，我确实感觉很欣慰、很振奋。
亮点
在决定中增加了一项具体制度、16个字：增加有法治实践经验的专职常委比例。目前全国以及省级人大主要是常委会在负责立法。在这么大一个国家，我们应该有更多的专职常委来负责立法工作。
北青报：你一直关注立法质量问题，此次四中全会针对立法质量有哪些新举措？
佟丽华：四中全会的决定除了强调要加强党的领导、发挥人大的主导作用、预防部门利益和地方保护主义以外，更强调了民主立法，即拓展社会公众有序参与立法的一些路径。
北青报：那么关于民主立法都有哪些具体的规定？换句话说，作为普通老百姓是否有更多机会参与立法？
佟丽华：决定关于强化民主立法有七项具体的制度规定：
第一，建立健全立法专家顾问制度，也就是提出了人大专门委员会、工作委员会要建立健全立法专家顾问制度。
第二，建立第三方评估机制。在立法过程中，部门之间有时发生争议，大家往往是争权诿责。针对这种情况，决定提出了建立第三方评估机制，即由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见。
第三，建立委托第三方起草法律法规草案制度。这些年来，一些地方已经做出过一些探索，包括我所在单位这些年来接受一些部委、北京市有关部门的委托，起草了一些法律法规的草案。委托第三方起草法律法规草案，有助于保持客观、中立。
第四，建立公开征求意见的反馈机制。近年来，在立法中，把法律法规草案向社会公开是一个非常好的做法。但大家提了很多建议，后来缺乏反馈，这影响了公众参与立法的积极性。这次提出要建立公众意见采纳的反馈机制，有利于凝聚各方共识。
第五，建立立法协商和重大问题的论证咨询机制。决定提出要重视政协、民主党派、人民团体、社会组织等在立法中的作用，社会组织首次被提及要参与立法协商。
第六，进一步充分发挥人大代表的作用，比如鼓励更多人大代表列席人大常委会机制。
第七，建立基层立法联系点的制度。
这七项制度都是在全面深化依法治国的框架中，进一步强化了民主立法。不仅政协、民主党派、社会组织等单位可以参与，专家学者有更多机会参与，作为普通百姓也有更多机会参与。
北青报：无论是改革“万言书”还是大会发言，你一直呼吁提高立法质量，有具体建议被采纳吗？
佟丽华：我欣慰的是，我关于提高立法质量的观点和建议受到大会重视。在决定中增加了一项具体制度、16个字：增加有法治实践经验的专职常委比例。
这项制度的基本要求是增加专职常委比例。目前全国以及省级人大主要是常委会在负责立法。在这么大一个国家，我们应该有更多的专职常委来负责立法工作。立法是一个极其繁琐、复杂的工程，需要大量调研、需要听取各方声音和反馈，我们应该有越来越多的常委来专司立法工作。在国家和省级层面应该逐步实现专职常委制度。十八大报告中已经关注了这个问题，这次进一步细化。
决定增加了“有法治实践经验”的背景要求，这是我高度关注的问题。十一届全国人大共有161位常委，只有14位有法律背景，不到10%。在会议发言时，我举了一个例子：立法是一个技术活，需要专业人士参与立法。很难想象让施工单位进行楼房设计，要想保障质量就必须有专业人员来做楼房设计。法律的制定是更复杂的制度设计，所以更多负责立法工作的人大常委应该有法律背景，了解法律是怎样应用的以及法律应用中存在怎样的问题。
关于这个问题，我的书面建议是两句话，最后被决定归纳为一句话。
改革
深化依法治国，加快司法改革，就是要把权力装到法治的笼子里，压缩权力寻租的空间，从根本上预防和减少腐败。
北青报：近些年来，老百姓高度关注司法腐败、权力寻租等问题，此次司法改革提出最高法院设立巡回法庭、探索跨地区设立法院、检察院，你怎么看待这些改革的作用？
佟丽华：为什么有那么多腐败？为什么非法手段可以获得暴利？比如，该政府管的没去管，非法采矿、环境污染等，都是在损害群众利益的基础上使一些人获得暴利。深化依法治国，加快司法改革，就是要把权力装到法治的笼子里，压缩权力寻租的空间，从根本上预防和减少腐败。四中全会决定基本构建了现代司法制度的框架。
最高法院设立巡回法庭，探索跨地区设立法院、检察院，都是要进一步保障司法的独立，避免司法权力受到地方保护主义的干预。三中全会决定就提出省级以下法院的人财物由省里统管，这次又明确提出了这些新的制度，确立了司法权要由国家统一行使的改革方向。
北青报：近些年来各地发生了一些冤假错案，大家认为法院没能有效把好最后一道关口。这些改革提出要建立以审判为中心的诉讼制度，你怎么看待这项制度的作用？
佟丽华：这次决定明确提出以审判为中心的诉讼制度改革，具有重大的意义。在原来的刑事诉讼制度中，有时证据的严肃性被忽视。公安机关把案件侦查完了，可能证据存在问题，但还是交到了检察院，检察院还是提起公诉。即使有些法官认为证据存在瑕疵，但考虑到前两家已经做了很多工作，被告可能已经被关押了很长时间，所以就还是有可能判决有罪。客观上说法院的地位以及权威没有被突出出来，这对公安的侦查、检察院的检察就没有压力。
明确提出以法院为中心的诉讼制度改革，有助于规范公安机关、检察院规范行使职权，当然有助于有效预防冤假错案。
北青报：大家都很关注如何约束政府的权力，决定有哪些新的举措？
佟丽华：依法治国的一个关键是政府要依法行政。在行政执法领域，确实存在有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、钱权交易、徇私枉法等突出问题。四中全会决定除了明确要推行政府权力清单制度、推进政府政务公开制度等基本制度以外，我认为最大的亮点就是明确强调行政诉讼制度改革。
决定提出，要调整行政诉讼案件管辖制度，健全行政机关依法出庭应诉制度，要尊重并执行法院的生效裁判制度。贯彻这些制度就能形成司法权力对政府权力的有效监督。当然，针对以往行政诉讼立案难的问题，由于决定明确提出了立案制度改革的方向，也就是立案由审查制转变为登记制，这基本有效解决了立案难问题。
北青报：司法实践中，存在一些领导“打招呼”干预案件的情况，这导致很多老百姓对司法缺乏信心，你怎么看待这个问题？
佟丽华：在司法实践中，确实存在各种权力干预司法审判的问题，这影响了司法公正性。这次四中全会决定明确提出，无论是外部的领导干部还是法院内部人员，比如院长、庭长，干预案件的都要记录并追究责任。谁办案谁要负责，并且要终身负责。所以从制度上要明确权力干预案件时，就要记录、留痕迹，保障司法人员独立行使职权是让其担负责任的前提。否则在权力干预下，法官、检察官办案错了，最后由法官、检察官承担责任，这是不公平的。要通过制度确保司法人员依法独立行使职权。
挑战
既得利益获得者，比如希望钻法律空子暴富的人会感觉不舒服。某些既得利益获得者会发挥负面作用。
北青报：你在原来访谈中，说对四中全会持谨慎乐观态度，那么现在你的态度有变化吗？
佟丽华：我现在依然对依法治国的进程持谨慎、乐观态度。我的“乐观”在于共产党作为执政党，专题研究深化依法治国，并下发了重要文件，执政党要总揽全局全面推进依法治国的进程。我们看到、感受到了中央决策层有这样的决心。
其次，不论是立法还是司法改革、政府依法行政、全面守法，这个决定构建了依法治国的基本框架。其中很多改革都明显针对现实问题，将会为改善立案难、司法不公、地方保护主义等问题产生非常积极的影响。
北青报：那你“谨慎”的原因是什么呢？
佟丽华：我们要看到挑战，看不到现实存在的挑战是盲目乐观。很多因素都在制约着依法治国进程的推进。
第一，中国五千年的传统文化习惯了权力和人情。总的来说，深化依法治国对整个社会尤其是领导干部的执政理念带来挑战，人们观念的改变不是一朝一夕的。要看到传统观念的根深蒂固。
第二，是既得利益获得者，比如希望钻法律空子暴富的人会感觉不舒服。某些既得利益获得者会发挥负面作用。
第三，决定涉及180多项制度，其实，深化依法治国需要完善、健全的制度还不仅这180多项，会更多。怎样让我们的立法以及制度设计更科学、更易操作、更能解决现实问题，这也是一个重大挑战。
最后，要看到，依法治国关系到我们每个人。依法治国才能限制权力滥用，也才能更好地保障我们的权利。但我们的守法意识怎么样？我们自身对法治的观念怎样？其实，不仅是权力机关，就是很多个人，也往往是希望法律更多去约束别人而放松自己。但其实，一个健康的法治社会，是需要我们大家共同来建设的。
文/本报记者 张倩 摄影/本报记者 黄亮
人物链接
佟丽华：十八大代表，北京市人大代表，全国劳动模范。担任中华全国律师协会法律援助委员会、未成年人保护委员会和农村法律事务委员会三个委员会主任。从事公益法律服务15年来，共有近50万未成年人和农民工等弱势人群从他所推动的免费法律服务中直接受益；他所创建的北京青少年法律援助与研究中心和北京致诚农民工法律援助与研究中心是国内唯一具有联合国特别咨商地位的民办社会组织。