粤高院副院长徐春建：广深珠将试点行政案件集中管辖

新行政诉讼法于今年5月1日起开始实施，这部新修订的法典，对行政诉讼、也就是通常所说的民告官案子带来了深刻变革。依据新法，行政机关负责人应当出庭应诉，以往饱受诟病的“民告官不见官”现象有望大幅缩减；而市民群众还可以根据案情，对行政机关行政行为所依据的“红头文件”提出附带审查的请求。

如今，新法在广东实施落地已经一个月，省高院副院长徐春建接受南方日报独家专访时表示，目前，全省法院实施新行政诉讼法的工作态势良好，尤其司法审查红头文件，更会倒逼行政机关合法决策。徐春建同时透露，广州、深圳、珠海将开展行政案件集中管辖试点，这一举措有望年内实施，届时，加上之前已经试点实施的江门、湛江两市，全省将有5个市实行行政案件集中管辖。

　　谈立案登记

　　拒不立案可向上级法院起诉

南方日报：新修订的行政诉讼法已于5月1日开始实施了，亮点很多。作为广东高院分管行政审判的副院长，您认为最突出的亮点是什么？

徐春建：简单来说，这部新法真正校准了行政诉讼的功能定位，即：解决行政争议。一个好的诉讼制度不但要科学地设定诉讼程序，而且应能够解决实际争议，而不是在程序“空转”。这次新法增加了许多新规定都是围绕这一功能定位重新校准来进行设计的。

回顾历史，从1989年行政诉讼法诞生实现了民可告官以来，人民群众提起行政诉讼的热情经历了高涨、平静再到某种程度下滑的变化，“立案难、审理难、执行难”等问题在行政审判领域日渐突出。这次修法的重要目的就是要力求人民群众能通过诉讼实质性解决行政争议。这体现在新法的许多重要内容上，比如受案范围大大扩展，除了法律排除规定的少数几类争议外，其它几乎所有行政争议现在都可以提交法院解决，而且第一次写入了立案登记制的新规定，打官司难的问题有望得到很好的解决。又如，一些民事与行政交叉的争议，原来是在法院的民庭和行政庭之间来回打官司，有些诉讼陷入了反复循环的怪圈，新法规定可以把两类争议一并审理后分别作出裁判，就可以避免反复折腾，减少讼累。

南方日报：刚才您提到立案登记制，它主要是为了解决什么问题？

徐春建：目前，新行政诉讼法是我国唯一一部明文规定了立案登记制的法律。我认为，立案登记主要是为了解决两个问题。一是解决“立案难”问题。针对人民法院受理群众起诉行政机关案件时，往往受到各种不利影响甚至是干预，导致一些应该纳入行政诉讼解决的纠纷没纳入的情况。二是解决“信访不信法”的问题。由于受不正确维稳观影响，“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的观点目前还比较流行，误导了不少民众。他们宁愿去上访，不愿起诉，结果不但不能依法有效化解矛盾，而且长此以往会弱化行政诉讼作为我国解决行政矛盾主渠道的作用。而立案登记制可以有效地破除各地在行政立案上设立的门槛，把行政争议尽可能地导入行政诉讼渠道理性解决。所以我认为，立案登记制对行政诉讼产生的积极影响，可能和其他方面的诉讼相比会显得更加突出。

南方日报：如果实践中，法院还是找各种理由不受理，怎么处理和监督？

徐春建：新行政诉讼法已经作出了完整的制度设计，规定法院不立案的，必须出具不予立案的裁定；原告对裁定不服的，可以提起上诉。法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以直接向上一级法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的，要么立案自己审理，要么指定其他下级法院审理，不允许指定给原来不受理的下级法院审理。我认为，这个规定对制约有案不立、有诉不理行为是十分有效的。

　　谈案件庭审

　　应理性看待行政首长出庭应诉

南方日报：新法出来后，大家对行政首长出庭应诉很感兴趣，以后政府被告了，真的可以在法庭上见到省长、市长、县长吗？

徐春建：新法确实有这方面的规定，这是个进步，将有助于解决“告官不见官”的问题。作为审判机关，我们对于更多的行政机关领导出现在法庭上充满期待。但是，对于行政首长出庭应诉，我觉得还应当理性地看待，行政机关首长出庭的目的不在于形式，而在于达到有利于行政争议最终解决的目的。因此，新法没有硬性规定行政首长必须每一个行政案件都出庭应诉。从现实可行性看，要求他们在每一个案件都出庭应诉也不现实。以省政府作为被告的案件为例，全省法院大约每年受理100多起，若要求公务繁忙的省长、副省长到法院应诉100多次，这既不现实，综合判断其整体效果也不会真正好。所以，如何全面、准确地理解和用好这一新的法律规定，必须结合司法实践，科学合理地做更多的探索，总结、细化研究和规范，力求立法本意要达到的正面效果最大化。但总体可以肯定，新法这个规定能有效促使行政机关负责人更加重视行政诉讼和依法行政工作，相信今后他们出庭应诉的情况会比以前多，总体情况会越来越好。

　　谈红头文件

　　司法审查倒逼行政机关合法决策

南方日报：新法赋予司法审查红头文件的权力。之前有媒体报道说，汽车年审时，车管部门以内部文件有规定，车辆有违章未处理或者是未购买年票的，拒绝颁发机动车年审合格证。还有一种情况是，报名考驾照，交警部门却以根据规定要经过驾校培训并通过驾校报名才能考。这类问题，新法能解决吗？

徐春建：新行政诉讼法中赋予了民众提起“规范性文件附带审查”的权利，你提及的问题将因此迎刃而解。“规范性文件”又称“红头文件”。大量地发红头文件是我国行政机关习惯的一种重要的行政管理方式，每一份红头文件发出去，就成了一项政策，对老百姓的生产、生活会产生重大影响。

对红头文件，无论根据旧法还是新法规定，都是不能直接起诉的。但是新法规定，当事人可以在起诉一个行政行为时，请求法院附带对这个行政行为所依据的红头文件进行审查。什么意思呢？打个比方，如果你自己去报名考驾照，交警说根据规定必须通过驾校报名，所以不给你自己报名。这种情况下，你就不能够直接起诉这个规定，但是你可以告交警不给你报名这个行政行为，同时申请法院附带对交警部门所依据的这个规定进行合法性审查。如果法院审查后认为，这个规定违反法律规定，那么自然你起诉交警拒绝给你报名的行政行为就可以胜诉了。

南方日报：这不就是等于还是可以挑战红头文件的效力了吗？为什么不能让群众直接告红头文件？

徐春建：这是一个立法技术问题，要知道一个红头文件影响的范围是很大的。如果一个省、一个市的所有老百姓都可以直接告红头文件，那么就有可能造成成千上万的老百姓都来起诉同一份红头文件，这样就会造成诉讼秩序的混乱，红头文件发布机关一下子也应付不了这么多诉讼。现在把能够挑战这个红头文件效力的人员范围，限定在这个红头文件已经实际影响到合法权益的人，是基于现实的考虑。如果某个红头文件在一个行政案件中被附带审查，并被认为违法，那么其他人也就不需要再起诉了。

南方日报：这样是不是会对政府以后制定红头文件形成巨大压力？

徐春建：是的。前面已经提到，每一份红头文件的出台就是一个重大的行政决策，十八届四中全会决定明确提到了健全依法决策机制，其中合法性审查是重大行政决策的法定程序之一，新法规定的“规范性文件附带审查制度”，就是倒逼政府和行政机关加强重大决策合法性论证的一项重要制度。

　　谈破解执行难

　　更多开展行政案件集中管辖

南方日报：“执行难”是很长时间以来困扰法院的老问题了，尤其是民告官案件，政府作为被执行人，执行起来应该难度更大。对此，新的行政诉讼法有没有什么新办法？

徐春建：一直以来说的“执行难”问题，主要是民事判决的执行问题。行政诉讼中也存在这个问题，但表现形式不一样。其最突出的表现是，法院判令行政机关重新做出行政行为，行政机关拖延不愿意做，或者又做出了相同或类似的行为。怎么办？新法实际上强化了法院的执行手段，那就是法院可以将行政机关的拒不执行、拖延执行等行为向社会公告。根据我们的经验，这个规定对破解行政案件“执行难”问题可能是个十分有力的武器。另外，新法规定还可以对行政机关负责人进行罚款，也是一个十分有效的手段。

南方日报：改变群众心中行政诉讼“官官相护”的印象需要更好地执行新的诉讼法。对此，广东法院有什么具体的举措？

徐春建：所谓“良法善治”，本身就包括两个方面，即不但要有好的法律制度，还要使这些好的制度真正落地，得到很好执行。

近年来，广东法院已经采取了提级管辖、集中管辖等改革创新举措，确保行政审判能够更好地发挥监督行政机关依法行政，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益的功能。接下来，我们还将更多地开展集中管辖试点工作。新行政诉讼法出台后，省委高度重视，省委主要领导作了重要指示。省高院已就实施新行政诉讼法可能出现的新情况、新问题进行预判和评估，做好了充分准备，还专门向省委写了报告，向全省法院发文作了部署，先后两次组织全省法院行政审判法官分别参加全省、全国法院系统贯彻实施新行政诉讼法的专项培训。目前，全省法院实施新行政诉讼法的工作态势良好。据统计，实施新法的第一个工作日，全省法院新收一审行政案件数，比往年同期高出20%以上。在这里，我代表广东法院表个态，我们将尽最大努力促进新法的规定落地生根，让行政审判在解决行政争议上发挥更大作用。（陈捷生）