湖南怀化一管理区未经批准设立“黑户”16年
湖南怀化洪江管理区。
洪江区管委会门口没有任何显示机关名称的标牌，只有两副对联，与洪江市政府大楼形成了鲜明对比。 新京报记者 韩雪枫 摄
洪江市政府大楼。
《边城晚报》头版头条的一篇新闻，特意提到了洪江区除外。 新京报记者 韩雪枫 摄 1997年，湖南省怀化下辖的洪江市，与黔阳县合并为新洪江市，1999年，湖南省委、省政府决定设立副县级“洪江市洪江管理区”，由洪江市委、市政府派出机构进行管理。3年后的2002年，湖南省再次将“洪江市洪江管理区”升格为正县级“怀化市洪江管理区”，划归怀化市直接领导。经历了“洪黔合并”与“洪黔分治”后，老洪江市却成了“黑户”，不属于国务院确立的法定行政区。8万“洪江区”居民没有自己的政府与人大，地方经济发展也陷入困境。16年来，当地群众、各级人大代表一直在呼吁解决洪江区体制问题。
张义杰气得摔了杯子。
他看到了一条新闻：湖南省怀化市主办的《边城晚报》头版头条报道，“中学毕业生可免试免费读技校——除洪江区外，怀化12个县市享受此项国家政策”。
作为土生土长的洪江区人，张义杰说这样的区别对待，他已经习惯了，但白纸黑字的印在报纸上，还是让他觉得刺眼，不舒服。
在怀化市，有两个“洪江”，一个是“怀化市洪江管理区”，一个是洪江市。两个“洪江”接壤。
两个“洪江”都是县级“行政区”，唯一的区别是，洪江市在国务院有“户口”，而洪江区没有。“户口”是洪江区人的比喻，指的是民政部确立的法定行政区，在国务院登记在册。
一个地方有“户口”的直接体现，就是拥有自己的行政区划代码，这是一串六位数字，出现在每一个人身份证号码的开头。洪江区人和洪江市人的身份证，共用一个代码。
“可是明明是两个地方”，张义杰说，“没有‘户口’，总觉得低人一等。”
“洪江区原来是有‘户口’的。而且当时是非常风光的。”熟悉洪江区规划变迁的洪江区退休干部李怀德说，洪江区以前就叫洪江市，而现在的洪江市，以前叫黔阳县。1997年，在当时怀化地区的主导下，老洪江市与黔阳县合并，成立了新洪江市。
“新洪江市的体制以老黔阳县为主，市政府驻地也在老黔阳”，张义杰说，“当时新洪江市一百多个委办局一把手中，只有4人是老洪江的。”这让不少老洪江人觉得自己是被“吞并”了。
全国人大代表、湖南省人大常委会副主任谢勇在向全国人大提交的《关于请求将湖南省怀化市洪江管理区(原洪江市)改设为怀化市市辖县级行政区的议案》中提到，怀化为实现“地改市”(地区改为地级市)目标，是两地合并的直接原因。
李怀德同意谢勇的看法，他告诉新京报记者，当初两地合并的原因有两个，一是怀化地区急于“地改市”，想把行政公署驻地县级怀化市拆分为鹤城区和中方县。但是国家对增加县级行政区审批极严，于是怀化地区决定合并洪江市与黔阳县，以腾出一个县级行政区指标;二是洪江市是工业市，但是面积小、资源匮乏，而黔阳县是农业县，面积大、资源多，当时一位在怀化地区挂职的领导提出，“洪江加黔阳等于腾飞”。
“当时合并的动作太快了”，张义杰告诉新京报记者，由于两地合并仓促，很多前期工作都没有做好，“我们那时候被调去新洪江市工作，睡几十人的大通铺，四个月没发工资。”
一年多后，这场“闪婚”又以老洪江市从新洪江市分出，组建“洪江管理区”告终，这次“闪离”后，洪江区丢了“户口”。
张义杰是当年合并的亲历者，这位在洪江区工作了三十多年的公务员说，合并失败是因为一场群体性事件。
张义杰说，1998年，新洪江市决定将原老洪江市管辖的地域合并成一个雄溪镇，这进一步挑动了老洪江市人的情绪。
“合并的决定没有经过两地人大讨论，太草率了。”在洪江区工作了一辈子的刘建平说。“洪江以不到怀化地区2%的人口，贡献了怀化地区40%的税收，最后落得被吞并成一个镇的下场，大多数洪江人情感上接受不了。”
冲突发生在雄溪镇政府挂牌当天。“雄溪镇政府准备在原来的洪江市政府办公，”李怀德还记得那天的场景，“当天早上天还没亮，几十人冲进政府大院，把准备挂出来的‘雄溪镇政府’的牌子拖出来烧了。”
“洪江事件”就此爆发。
这场群体性事件持续了三个月。“事件平息后，考虑到继续合并不太现实，湖南省就发了一个58号文件，搞‘分治’。”李怀德称。
在这份“湘办〔1999〕58号”文件中，湖南省委、省政府决定设立副县级“洪江市洪江管理区”，由洪江市委、市政府派出机构进行管理，人、财、物独立运行。
2002年，湖南省下发了“湘办〔2002〕37号”文件，将“洪江市洪江管理区”升格为正县级“怀化市洪江管理区”，划归怀化市直接领导。
湖南省委、省政府在“37号文件”中决定，洪江管理区“履行县级行政管理职能”，由怀化市委、市政府派出“中共怀化市洪江区工作委员会”和“怀化市洪江区管理委员会”进行管理，文件中称，洪江区“机构设置比照三类县级行政区域机构设置标准”。
“失去的16年”
在百度百科上，对洪江管理区是这样解释的：洪江管理区是湖南省怀化市直接管辖的一个县级行政管理区，通常简称为洪江区，非中国民政部确立的法定行政区，其行政机关为洪江区管理委员会，是怀化市人民政府的派出机关而非独立一级政府。
洪江区退休干部李怀德告诉新京报记者： 洪江区不是国家承认的行政区，所以没有党委、政府、人大、政协，由怀化市派出区工委、管委会、人大联工委、政协联工委部分履行上述“四大家”职能。
“没有人大，我们就没有选举权和被选举权，事实上没办法当家做主。”有着60多年党龄的洪江区离休干部王世德向新京报记者表示，“别说人民代表大会了，我们5000党员16年来连党代会都没有开过，党员的基本权利都没有。”
王世德称，洪江区没有人民代表大会，只有“人民代表会议”，没有人大代表，只有“人民代表”，区管委会主任并不由“人民代表”选举产生，而是上级任命。“‘人民代表大会是国家基本政治制度，可‘人民代表会议’是什么?我们像‘政治特区’。”
记者在洪江区工委、管委会大院门口看到，门上并没有任何显示机关名称的标牌，只有两副对联。对此王世德称，不挂洪江区工委、管委会的牌子是怕引起群众不满。
记者注意到，洪江区公检法机关名称也与其他地方不同，名称里不冠“县市区”，只模糊地称“洪江公安局”、“洪江人民检察院”和“洪江人民法院”。
“虽然洪江区从洪江市‘独立’出来了，但是发文的是湖南省，洪江区在国家那边是没有‘户口’的。”
李怀德告诉新京报记者，没有“户口”最直接的体现，就是拿不到国家的各种拨款。
“比如‘非典’时，国家向每个县都下拨了防疫资金与物资，但是洪江区一分钱都没有。”洪江区科级干部周延武称，“后来区工委书记被逼得没办法，跑去找湖南省政府要了点钱来搞防疫。”
“前些年我们计生委跑去北京找国家计生委申请扶持资金，好不容易让国家计生委的领导同意拨一百万，人家一查，说没有洪江区这么个地方，差点把我们当骗子，我们解释了半天，最后只给了二十万。”周延武说，这样的例子不胜枚举。
全国人大代表、湖南省人大常委会副主任谢勇，在《关于请求将湖南省怀化市洪江管理区(原洪江市)改设为怀化市市辖县级行政区的议案》中，做了更为细致的统计。谢勇在这份去年两会上提交的议案中称，洪江区除了享受不了国家层面的政策、资金、项目等扶持，仅中央财政转移支付一项，就“损失”20亿元。
“国家不承认我们，湖南省承认啊，可湖南省的拨款一个不小心就拨到洪江市的账上了，我们名字就差一个字。”李怀德说，同名也常带来麻烦。
老洪江人总会说起家乡曾经辉煌的过去。由于水运发达，明清数百年间，洪江一直是湖南西部的经济中心。洪江的繁华在抗战时期达到顶峰，作为大后方的一部分，有“近代中国装甲兵摇篮”之称的陆军机械化学校迁到了这里，这所蒋介石亲任校长的学校是政府军队最重要的军事院校之一。
与机械化学校一同到来的，还有数万名兵工厂的工人。新中国成立后，不少留下来的工人成了洪江的工业火种。
上世纪八十年代，老洪江市已有近三百家工业企业，仅湘西仪表厂就有万人规模。在1997年“洪黔合并”时，老洪江市上交的利税占怀化地区的41.6%，在怀化12个县市里排名第一。
而2014年，洪江区的GDP在怀化13个县市区里，已排名倒数第一。根据怀化市统计局发布的数据，2014年，怀化市所有的县市区经济都实现了正增长，唯独洪江区经济负增长16.7%。
张义杰说，洪江区招商引资非常困难，“有些客商来考察了，也有投资意向，可一看我们没有政府，就不敢投资了，怕遇到政策风险。”
“我们想发展旅游，也遇到了困难。”洪江区旅游系统一位不愿具名的官员称，洪江明清时是湖南西部的经济中心，留存有规模宏大的古代建筑群落，“我们的洪江古商城被称为中国第一古商城，中国资本主义萌芽的活化石，完完全全够资格被评为国家文化遗产，但是就是因为没有政府，所以没法申报。”
“更为严峻的，是交通边缘化。”周延武称，“规划沪昆高速时，因为我们没有政府，所以在讨论线路走向时连席位都没有。我们派人向上争取高速公路过洪江区，相关单位说要优先考虑‘正规的县’。”
“这是我们失去的16年”，李怀德说。但他同时称，洪江区也一直试图“自力更生”。
“为了修沪昆高速连接线，2008年区里向1723名行政事业单位的职工‘借’了3752万。”周延武说，“不过这笔钱现在都没有还，区里还有9亿的负债，利息的负担都很重，没有还款能力。”
洪江区的“合法化”出路
虽然黔阳县在16年前就改名为洪江市。但在当地人的语言中，“洪江”还是指“洪江区”，“黔城”才是指“洪江市”。如果要去洪江市，坐上开往“洪江”的车就必错无疑。
16年来，民间关于洪江区划的争论一直没有休止。在湖南本地论坛“红网”上，“洪江问题”的帖子一次次成为“热门”，记者以“洪江 合并”为关键词在红网论坛进行搜索，搜到了1086篇帖子，而每篇帖子下，几乎都有二十篇以上的回复。
洪江区问题也引起各级人大代表关注。2006年，李必湖等32位全国人大代表，在十届全国人大四次会议上，联名提出了请求国务院解决洪江区体制问题的议案。在议案中，建议撤销怀化市洪江管理区，恢复洪江市建制，原黔阳县改制而来的洪江市更名为黔阳市或黔城市;或者撤销怀化市洪江管理区，设立怀化市洪江区。
民政部在答复中称，“要在条件和时机成熟时，由地方人民政府逐级上报审批。”
2013年十二届全国人大一次会议上，全国人大代表秦希燕等人再次提出了恢复洪江区县级行政体制的建议。民政部在回复中表示，要“待条件和时机成熟时，按照国家有关政策要求，予以认真研究。”
记者了解到，时至今日，关于解决洪江区体制问题仍没有实质性进展。
北京大学行政法研究中心主任姜明安认为，洪江区体制问题违反了包括宪法在内的三部法律法规，“首先就是《宪法》，其次还有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及《国务院关于行政区划管理的规定》。”
姜明安告诉新京报记者，根据宪法第八十九条，县级行政区的建制和区域划分必须由国务院批准，“这不是备案制，国务院关于行政区划管理的规定，也要求县级行政区的变更要逐级上报给国务院审批。”
“根据‘地方组织法’，凡是区域重大事项，必须经过县、乡等各级人大讨论、决定。”姜明安认为，虽然法律没有定义什么是“重大事项”，但“两县合并、分治当然是重大事项”。
“这么大一个地方没有人大，由一个派出机关管理，违反了人民当家做主的法治原则。”姜明安说。
“合并成一个洪江市;恢复成一个洪江一个黔阳;洪江区变成怀化市正式的市辖区。”姜明安给洪江区的“合法化”指出了三种出路。
中国工程院院士、全国政协常委、湖南省政协副主席袁隆平在老黔阳县工作了近二十年。在接受新京报记者采访时，袁隆平直言不讳地称当初的合并“一点道理没有，是上面强压下来的，两边的干部群众意见都很大”。
“干部群众多次到我这里反映情况，我的意见就是建议恢复原来的黔阳县和洪江市。”袁隆平说。
洪江区官方婉拒了采访，怀化市委宣传部则以“不方便”为由拒绝了记者采访。
而现在的洪江市，也有许多人对当初的合并不满意。一位洪江市居民向新京报记者表示，“我们黔阳也是用了上千年的老名字，打个不恰当的比方，名字就像我们的祖宗。现在我们的祖宗没了，把旁边洪江的祖宗弄过来供着了，我们不开心，旁边的洪江更不开心。”
(应受访者要求，文中部分人物为化名)
采写/新京报记者 韩雪枫 实习生 张笛扬 湖南长沙、怀化报道