惠州：放开城镇落户限制 农民可以“带地进城”

　　近日，国家发改委公布了第二批国家新型城镇化综合试点地区名单，引发公众对新型城镇化的进一步关注。惠州自去年12月底被列入首批国家新型城镇化综合试点已近一年，期间做了哪些事，取得什么成效，接下来又将有何动作？南方日报记者就此采访了惠州市发改局等相关部门。

　　据介绍，惠州将在县区开展新型城镇化试点工作。此前市发改局已印发通知，将在各县区开展新型城镇化综合试点、建设产城人融合示范区、建设生态文明建设示范区、开展“三规合一”试点、PPP融资模式试点、拓宽农业转移人口市民化的实现通道、城中村改造试点、推进“村改居”试点工作和建设城镇社会治安防控体系建设示范区等9个重点领域试点。

　　随着试点推进，未来惠州城乡发展有望迎来更多变化，农民进城更加无忧，落户城镇更加容易，城乡差距更小，可享受更高水平的公共服务……因为惠州将改革户籍制度，全面放开城镇落户限制，允许农民“带地进城”。

　　按照国家新型城镇化试点要求，惠州将全面拓宽农业转移人口市民化的实现通道，建立与新型城镇化相适应的农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、可持续的新型城镇化发展机制。到2017年试点工作要取得阶段性成效，到2020年试点工作各项任务全面完成。 

　　 A.规划引领城乡发展

　　城市中心区控制性详规覆盖率超九成

　　城镇化发展，规划要先行。“我们结合主体功能区建设，进一步完善城乡规划体系。”市发改局相关负责人介绍，该市先后编制完成了《惠州市主体功能区规划》、《惠州市城市总体规划（2006—2020年）》等一批指导发展建设全局的宏观规划。如今，《惠州市新型城镇化规划（2015—2020年）》已完成征求意见和通过专家评审。

　　同时，惠州依据城市总体规划编制了给水、排水、道路交通、燃气、电力等一批专项规划，并重点加强市中心城区、重要地段的详细规划和城市设计工作，构建了市域城镇体系规划—城市总体规划—专项规划—详细规划—城市设计等一套完整的城乡规划体系。

　　该负责人介绍，惠州城市中心区控制性详细规划覆盖率已达92%。完成了惠东、博罗、龙门3个县城总体规划编制工作，全市45个乡镇编制完成总体规划，40个乡镇完成近期建设用地控制性详细规划草案。全市1043个行政村中640个已编制完成村庄规划，全市2812个50户以上较集中自然村建设规划编制完成率达到100%。

　　规划引领下，城乡统筹发展加速推进。市发改局相关科室负责人告诉记者，在城镇化水平上，2014年惠州市常住人口472.6万，城镇化率为67％，高于全国12个百分点。在城市空间结构上，通过一批道路改造提升，完善了“一城三组团”的空间主体架构。2014年市区建成区总面积约292平方公里，比2010年增加了48平方公里。

　　此外，惠州还通过加强中心镇发展和撤并弱小乡镇，形成了以惠州市区为核心，以惠东、博罗、龙门三个县城为依托的“1+3”城市格局，以18个省、市级中心镇为支点，以广大乡村地区为腹地的城镇化发展格局。

　 　B.拓宽市民化通道

　　全市累计超过20万人落户城镇

　　新型城镇化归根结底是人的城镇化。要通过全面拓宽农业转移人口市民化的通道，让更多务工人员能安心在城镇扎根。这正是惠州的发力点。

　　市发改局相关负责人说，近年来，惠州大力实施“人才双高计划”、“高技能人才入户”、“优秀外来工扎根工程”等措施，化解劳动力就业的结构性矛盾，全市累计超过20万人落户城镇。其中，1.2万有稳定收入和合法固定住所的异地务工人员通过奖励性积分制入户城镇。

　　该负责人介绍，试点目标要求惠州全面拓宽农业转移人口市民化通道，使居住证制度与户籍制度有效衔接。到2017年，力争不少于5万本市农业转移人口和20万异地务工人员落户城镇。

　　推进城镇化，户籍制度改革是突破口之一。记者了解到，市公安局正牵头制定相关入户政策，将有序放开落户条件，健全流动人口居住证“一证通”制度。

　　实际上，惠州在这方面已有先行经验。从2010年开始，该市取消暂住证，实施居住证制度，目前累计办理居住证超过100万张，同时实现居住证与户籍制度有效衔接。

　　持居住证与“本地人”在很多方面都可享受同等“待遇”。该负责人表示，目前常住人口持居住证可与本市户籍人口同等享受权利包括，子女可接受居住地免费的义务教育并享有在居住地参加中高考的资格，可在居住地办理社保参保，缴存、提取和使用住房公积金，享有基本公共卫生服务、计划生育服务等。

　　惠州以居住证为载体，逐步建立起居住年限与享受公共服务挂钩的体制机制。例如，2013年起，该市仲恺高新区率先“吃螃蟹”，试行异地务工人员子女义务教育积分入学办法。目前该区已有3400多名异地务工人员子女通过积分入读公办学校。

　　从今年开始，惠州在全市范围内实行随迁子女公办学校积分入学制度，打破户籍限制，让众多随迁子女能够更加公平享受积分入学带来的便利。

　 　C.推公共服务均等化

　　3年投入逾340亿实施542个项目

　　让农业转移人口能更轻松融入城镇，享受同等的待遇和基本公共服务，关键是要打造好配套机制，提升政府的基本公共服务供给能力。

　　惠州作为全省首个试点市，率先开展基本公共服务均等化综合改革。试点3年来，共出台100余项基本公共服务专项政策，全市财政共投入340多亿元，在公共教育、公共卫生、公共交通、住房保障、就业保障、医疗保障等领域实施542个基本公共服务项目。城乡、区域、户籍人口和非户籍常住人口之间的基本公共服务差距不断缩小。

　　上述负责人介绍，惠州创新推出了“电子教育券”、“文化惠民卡”和城乡医保市级统筹等措施。还在全省率先实施“城乡教育联动发展计划”和教师“县管校用”的巡教制度，打破城市中小学与农村中小学属地管理、条块分割的格局，建立不同县区教师“一对一”学习与交流制度，实现了教育资源在不同区域间有效流动。

　　同时，惠州还率先建立公立医院医护人员在城乡、区域间定期交流制度以及重大医疗设备共享机制，实现城镇居民医保、职工医保、新农合“三网合一”和城乡医疗机构门诊病历“一本通”、儿童预防接种“一卡通”、120急救服务“三个全覆盖”。

　　值得一提的是，惠州根据各县区不同主体功能定位，创新了区域资源配置机制，加大了财政统筹和支付转移力度。

　　例如，该市探索设立了“市级基本公共服务专项统筹资金”，用于向各县区横向转移支付，特别加大对主体功能以生态保护为主的县转移支付力度。3年来，共统筹资金19.3亿元，用于保障基本公共服务中最基础、最核心的项目，有效促进了不同县区基本公共服务水平均衡。

　　 纵深 四问新型城镇化

　    人从哪里来？

　    全面放开城镇落户限制 鼓励就地就近城镇化

　　南方日报：因为农业户口上附有“三权”等利益，除了希望子女入学、升学等特殊情况外，农业人口转为城镇户口的意愿不强，甚至出现个别“逆流”现象。惠州如何解决这一问题？

　　市发改局：围绕“人从哪里来”的问题，我们将进一步深化户籍制度改革，抓紧制定出台《惠州市关于推进农业转移人口市民化的实施意见》、《惠州市户籍准入登记暂行规定》等政策措施，有序放开落户条件，全面放开城镇落户限制，允许农民“带地进城”，鼓励就地就近城镇化，实现农业转移人口“进得来”。力争到2020年，不少于10万本地农业人口和40万异地务工人员落户城镇，常住人口城镇化率达到75%，户籍人口城镇化率达到56%。

　　惠州还将健全流动人口居住证“一证通”制度，实现居住证与户籍制度有效衔接，建立与居住年限挂钩享受基本公共服务机制，营造宜居、宜业、宜游环境，确保外来人口引得来，留得住，融得入，真正成为“新惠州人”。

　　 人来了怎么办？

　　构建基本公共服务安全网 争取国家和省更多财政支持

　　南方日报：作为珠三角城市，惠州主要以人口接纳为主，特别是接纳外省农业转移人口，承担了大量外来务工人员市民化公共服务成本。如何缓解人口市民化成本分担压力？

　　市发改局：围绕“人来了怎么办”的问题，惠州将加快发展经济做大经济总量、壮大财政实力的同时，加快发展社会事业，建立完善城乡基本公共服务和社会保障体系。按照事权与支出责任相适应的原则，结合市情财力，合理确定本市各级政府在义务教育、基本医疗、社会保险、住房保障等方面的事权和责任，不断优化成本分担比例，建立一张“保基本、广覆盖、保均等、可持续”的基本公共服务安全网。

　　同时，根据“财随人转、财随事转”的原则，积极争取国家和省的支持，建立省外及省内市外转移人口公共服务成本分担机制，争取国家和省更多的财政转移支付向惠州倾斜，进一步减轻惠州公共服务支出成本，增强公共服务提供能力，推动惠州实现从容发展，优化发展。

　　钱从哪里来？

　　建立多元的城镇化投融资机制 力争试点发行地方政府债券

　　南方日报：惠州目前城镇化加速扩张，城市基础设施建设需大量资金，与很多地方一样惠州也面临城市基础设施建设融资难。接下来会有何举措？

　　市发改局：围绕“钱从哪里来”的问题，将采取政府主导、社会参与、市场运作的方式，充分发挥市场作用，采取多种融资方式，拓宽融资渠道，鼓励更多社会资本通过PPP等方式参与新型城镇化建设。充分发挥市交投集团、城建集团、水务集团等投融资平台作用，采取财政注资、市场募资等方式，做优存量资产，做强增量资产，提高融资能力。

　　此外，还将深化与国开行等政策性金融机构的合作，积极争取信贷支持。争取广东省政府代发惠州地方政府债券发行额度，争取成为地方政府债券自发自还试点，发行惠州市政府债券。积极引导保险资金参与城镇化基础设施建设。

　　 农村宅基地怎么用？

　　探索建立确权登记奖惩制度 逐步将农房等纳入交易市场

　　南方日报：惠州从2008年起在农村集体土地房屋确权颁证方面取得一定成效，但一些普遍性问题也影响村民积极性。2017年全市农村宅基地和集体建设用地使用权登记确权率要达到98%以上，要建成统一的产权交易市场。如何实现这个任务？

　　市发改局：围绕“农村宅基地怎么用”的问题，我们将在农村宅基地确权和流通方面大胆探索，努力走出一条具有惠州特色的新路子。编制和完善乡（镇）土地利用总体规划和村庄建设规划，实现村镇全域规划。建立集宅基地、集体建设用地及房屋的影像、图形、地类、面积和权属于一体的土地信息化数据库，实现对各类信息的一体化存储、管理与应用。

　　同时，将探索建立确权登记奖惩制度。建立统一的交易市场。逐步将农村宅基地、农房等的转让、出租、入股、抵押等纳入交易市场，实现市域范围内有序流通。建立土地增减挂钩机制，将农村建设用地进行专业复垦，增加的耕地面积纳入新增建设用地计划，参照建设用地增减挂钩方式，增加等量城镇建设用地。（周欢）