张春生回忆我国首次实行差额选举制度的台前幕后(1)
刘均扬摄
曾任全国人大常委会法制工作委员会副主任、全国人大法律委员会委员的 张春生 ,1979年开始就在全国人大常委会工作,是我国改革开放以来立法工作亲历者之一。他长期从事国家法和行政法立法工作,曾两次参与选举法修改,见证了我国从等额选举到差额选举的进步。在全国人大成立60周年之际,张春生向《法制日报》记者回顾了我国 差额选举制度 诞生的台前幕后。以下是他的口述实录:
新中国成立以来的选举制度,我看可以分为三个阶段。第一阶段是1953年选举法诞生之后。这一时期制定的选举法、地方组织法、全国人大组织法,是新中国首批与选举制度有关的法律。上世纪50年代的选举,民主程度比现在低,最典型的是实行等额选举制度。老百姓的说法是“上面提名单,下面划圈圈”。河南有个说法,叫“举拳头,吃馒头”。比如乡人大要选乡长、副乡长,候选人没有几个,又是等额选举,也没有无记名投票。选举时,代表们举手就通过了。选完后吃饭时每位代表发两个馒头,一碗糊辣汤。这就被称为“举拳头,吃馒头”。
我国当时为什么没有实行差额选举?因为经验不足,借鉴了苏联选举制度。但不等于说上世纪50年代就禁止差额选举。1954年第一届全国人民代表大会有一个重要议程——选举国家主席。那时候中共和民主党派协商,提出毛泽东做国家主席候选人。选举议程开始,刘少奇同志主持会议,在公布毛泽东做国家主席候选人之后,还向大会征求意见,问有没有别的代表团、代表提出另外的国家主席候选人。彭真同志后来说,如果提出别的候选人,也得列入候选人名单,那就要差额选举。这意味着当时并不是绝对的等额选举。
第二阶段是1979年修改选举法和地方组织法。一大进展是把各级人大代表选举一律变成了差额选举。我们的选举又分直接选举和间接选举。所谓直接选举是县乡代表在选区里由选民直接投票产生,确定的差额是三分之一到一倍。间接选举是设区的市、省和全国由下一级人民代表大会选举上级代表,差额必须达到五分之一到二分之一。经过几次修改,规定了代表大会上要有两个渠道提名。一是主席团提名候选人。实际上是党委按照党内民主程序,提出一个名单,征求民主党派、工青妇等组织的意见,最后确定下来提给大会主席团,主席团经讨论接受了,提给代表大会。为什么不写党委提名?因为人民代表大会中没有议会党团,和西方国家不一样,所以是主席团提名。同时又设定了一个渠道,就是代表联名可以提出候选人。一开始是各级人大都是10人以上联名,后来大家反映不合理,就设一个台阶,省级人大代表提名候选人得30人联名,设区的市20人联名,县乡还是10人联名。还有一个环节是正职选举,规定原则上要差额选举,如果提不出别的候选人可以等额选举。同时规定副职必须差额选举,差额比例一到三人。如果两个渠道代表提名的多,超过了法定差额,规定要进行预选,预选出来的正式候选人也必须是差额的。
北京市1981年进行换届。为了搞好换届选举,当时中央组织部部长、老一代革命家宋任穷同志把北京市委书记、人大常委会主任、市长找到中组部,说你们一定要按照差额选举原则贯彻好地方组织法,开好这次大会,全国都在换届,你们要做个榜样。三个人都做了保证。当年北京市提名的若干副市长人选在大会选举中有两个落选了。彭真同志说差额选举就是有当选、有落选。落选就一定有问题吗?等于做了一次批评和自我批评,好好工作早晚会被人民群众认可。
第三阶段是1995年以后,差额选举的原则进一步程序化,包括选民、代表的提名,选国家机关领导人,正职选举、副职选举等,使得差额选举制度越来越完善。
当时,正职是不是要搞差额选举,曾经有争论。一种意见是正职实行等额选举；另一种意见是正职要一律搞差额选举。
全国人大常委会考虑,1986年修改的地方组织法相关规定已施行9年,没有出现什么问题,建议维持不动。经常委会党组请示中央后,中央赞成人大的方案,正职选举维持了1986年的规定,就是原则上实行差额,提不出来别的候选人可以等额选举。
当时对政府副职的选举也有两种思路:一种是政府副职要在人大选举,而且要差额选举；另一种思路是,对政府副职不进行选举,由正职提名,由人民代表大会审议决定。后一种用选任制度的“行话”叫“组阁”。