深圳特区报：宝安以制度改革唤醒“沉睡”农地

　　2013年12月20日，深圳市土地房产交易中心。宗地编号为A217-0315的土地，被深圳市方格精密器件有限公司以1.16亿元的价格竞拍成功。

　　一槌定音，时间不到一秒钟。然而，这次竞拍被媒体认为可以和1987年深圳首创国有土地拍卖媲美。舆论认为，这块原属宝安区凤凰社区，被闲置路边30年的三角地块竞拍成功，开创了全国原农村集体工业用地入市的先河。

　　这也成为宝安区落实十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”改革精神的一个“口子”。在宝安区今年全面深化改革的“下半场”中，“农地入市”项目改革被寄予厚望，宝安区委书记田夫表示，此项改革阻力虽大，但其先行先试的意义毋庸置疑，要通过其为全市乃至全国在合理利用原村集体工业用地、促进原村集体经济增长方面探索一条路径。

　　相隔27年，从“土地拍卖”到“农地入市”，改革之路绝非坦途

　　宝安区凤凰社区开创全国“农地入市”先河，对宝安来说，这是拓展产业发展空间的重要手段，更是引导社区树立“从依附于土地向依附于产业转变”理念的惠民之举。

　　这也是宝安区落实深圳市去年1月出台的《市政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其6个配套文件(简称1+6文件)的范例。按照“1+6”文件的规定，原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在厘清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。两种收益分配方式供选择：第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。该宗土地出让采用的是第二种方式。

　　如果放眼全国，该举措被赋予了更重大的意义：此举被认为是落实十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”改革精神的破冰之作，为建立城乡统一的建设用地市场提供了借鉴和参考，更为合理利用原村集体工业用地、促进原村集体经济增长探索出了新的道路。

　　在国内加快农村城市化步子的背后，北京、上海、广州、深圳等大城市的快速发展与有限空间限制的矛盾突出，这块被闲置了30年的地块突然被“激活”，更凸显此项改革的意义。

　　“农地入市”改革，无论对宝安区、深圳市乃至全国的改革都有着重要的示范意义。在宝安近期举行的两次全面深化改革工作会议上，田夫都着重提到此项改革，他认为，此项改革的阻力虽大，但其先行先试的意义毋庸置疑，有困难也要想办法推广，“有一就要有二”。

　　“宝安作为深圳的改革先行区，历史上靠改革，根本的出路还是在改革。”田夫认为，宝安的改革不仅仅是宝安的改革，还应该为深圳的改革、全国的改革探路，“农地入市”项目被寄予厚望。

　　唤醒“沉睡的海量集体资产”，宝安体现了吃螃蟹的勇气

　　中国人民大学法学院博士后研究人员程雪阳在接受记者采访时认为，凤凰社区“农地入市”这一举措，具有重大现实意义。

　　程雪阳认为，如果说1987年的“第一槌”唤醒的是沉睡的“巨量国有资产”，那么去年的这个“第一槌”唤醒的则是沉睡的“海量集体资产”——仅从深圳目前的情况来看，现有建设用地917.77平方公里，其中农村集体建设用地就有390平方公里，占比高达42%。

　　在这一背景下，宝安的改革显得尤其迫切：宝安有248家股份合作公司，账面总资产达486亿元，股东7.62万人，无论是股东数量还是总资产数量都很惊人，但绝大多数社区经济都是依赖出租土地、厂房进行经营，长期的“包租公”模式让社区经济缺乏活力，土地资源成为程雪阳所述的“沉睡的‘海量集体资产’”。

　　如何让这些“沉睡的‘海量集体资产’”苏醒过来，增加社区居民的财产性收入？凤凰社区的“农地入市”探索露出了曙光。凤凰社区居民蔡德泉说：“过去，这片土地一直都是凤凰社区的闲置土地，印象中一直长着杂草。但如今，这块土地进入了准备建设的阶段，建成之后，这里将会形成一个产业集群，产生集群效应。此外，20%的物业可以再利用，以增加社区居民的收入。”这在深圳市规土委土地利用处副处长刘辉看来，是“社区借土地为桥梁，搭上产业快速发展的顺风船”。

　　这是宝安区探索出来的鲜活的“基层实践”，田夫表示，要让这些“基层实践”与顶层设计相衔接，积极争取上级部门的支持。“搞改革，不仅要‘低头走路’，还要‘抬头看天’，要有为全国、全省、全市改革‘破难题、探新路、做示范’的勇气。”

　　田夫说，衔接顶层设计要“两头抓”，一是要“抓下头”：接地气，以民生导向、问题导向、需求导向为重点，来推动解决实实在在的问题；二是要“抓上头”，思考其在更高层面有没有指导意义，在基层政府有没有推广意义。

　　知难不畏难，顶着压力冲，放开手脚干

　　市规划和国土资源委员会宝安管理局相关负责人介绍，今年以来，该局已全面总结凤凰社区1+6文件试点项目经验，完善了实施细节，梳理了原农村集体工业用地入市的操作流程，以便其他项目快速借鉴和参考。

　　此外，宝安还主动协调，向各街道办去函收集符合1+6文件的地块信息，进一步挖掘各社区潜在项目用地。合力推动配合区城改办制作原农村集体用地开发、利用操作指引手册，以手册为载体，全面推广凤凰社区成功经验，形成良好的示范带动效应。

　　但由于各种原因，提出正式申请参与的股份公司还不多。分析其原因，一是1+6文件政策消化、示范以及社区股民思想观念转变需要一定的时间过程，二是社区决策机制需要进一步改革和完善，三是社区符合条件的用地确实比较缺乏。据统计，宝安区未完善征转地补偿的未建空地中，规划为工业的用地中形状较为规整、可供开发建设的仅为8.8公顷。

　　田夫表示，凤凰“农地入市”改革有其特殊性，其他街道的推广难度比较大，但是，只要做好社区的工作，还是有不少空间，“把道理讲清楚，把收益算清楚，还是能推动社区参与到这项改革中来。”

　　“农地入市” 改革如何推广

　　据了解，宝安区将从三个方面加强对“农地入市”改革项目的推广：

　　(一)加强政策宣传，进一步调动社区积极性。宝安将以社区规划师制度为平台，结合2014年社区规划师改革创新模式，通过“挂点规划师”+“支援服务团队”的组合，以凤凰社区成功试点为鲜活范例，打破传统粗放型的用地开发模式，让社区理解并认同市场配置所带来的更优土地价值，转变土地利用发展模式，从以往简单的物业收租向高新技术企业合作经营转变，充分调动基层的积极性，促进政策红利释放。

　　(二)积极主动引导，深入挖掘符合1+6文件政策的用地。在上述用地发展思维模式转变的基础上，引导社区主动挖掘其未征(转)符合规划的用地。据统计，宝安区未完善征转地补偿的土地中，按照法定图则规划为工业用地的配置比例估算，规划为工业用途的约为29平方公里，对于其中利用效率不高、产值偏低的土地，可建议社区将地上建筑物拆除并理清相应经济关系后，纳入1+6文件项目，从社区存量土地中进行拓展。

　　(三)推动拓宽原农村集体工业用地入市政策。结合宝安区公共配套设施用地匮乏的现状，主动思考，积极向市相关部门提出参考建议，使原农村集体用地入市不仅限于工业用途，若符合医疗卫生、教育文化、保障性住房、养老设施等规划需要，也可参照工业用地入市的方式操作，既缓解全区公共配套资源不足的局面，又可发掘原农村集体用地的市场价值。