探路新机制 建构新局面

——中山市规范性文件合法性审查试点取得新突破

党的十八届三中、四中全会决定和《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确要求：坚持严格依法、开拓创新的原则，建立健全各项规范性文件管理制度。为贯彻落实党的十八届三中全会部署的关于“完善规范性文件合法性审查机制”的重要任务，中山市被省政府法制办确定为广东省规范性文件合法性审查机制工作试点单位以来，按照《关于印发〈完善规范性文件合法性审查机制试点工作实施方案〉的通知》（粤府法〔2016〕42号）的高标准、严要求，努力探索形成职责清晰、审查严格、程序规范、全责统一的规范性文件合法性审查机制，全面落实完善规范性文件合法性审查机制试点工作要求，确保规范性文件合法、有效，维护国家法制统一和政令畅通。

一、  开展规范性文件合法性审查机制试点工作的基本情况

中山市以完善职责清晰、审查严格、程序规范、权责统一的规范性文件合法性审查机制为目标，按照有关试点工作的要求，即时成立以市法制局主要领导为组长、分管领导为副组长，相关科室为成员的试点工作协调小组。对照原《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）等规范性文件管理制度，针对文件统一登记、编号、公布，制定主体清单，审查标准，规范性文件解读等方面规定不够精细，指导性不强的情况，市法制局及时起草了《中山市完善规范性文件合法性审查机制试点工作实施方案》（征求意见稿），在充分征求相关部门、镇区意见基础上进行了修改完善，报市政府同意后，印发《中山市法制局关于印发〈中山市完善规范性文件合法性审查机制试点工作实施方案〉的通知》（中法〔2016〕41号）（以下称《方案》）及相关配套规定，将试点工作与法治政府建设有机结合，全面完善、细化了规范性文件管理机制：完善落实规范性文件统一登记、统一编号、统一发布制度；推进落实制定主体清单制度；优化实施文件审核审查流程；细化审查标准；发布《中山市法制局关于开展规范性文件解读工作的通知》（中法〔2016〕50号），健全文件解读制度等。

二、扎实推进规范性文件合法性审查机制试点工作初见成效

（一）建立行政机关规范性文件信息管理系统。2015年，为高效妥善管理全市规范性文件，建立健全全市规范性文件管理系统，系统建成运行后，中山市规范性文件的管理均可纳入统一的电子管理系统中实时监控，实现规范性文件起草、审核、发布、备案、清理、有效期管理的全程可控。2016年，中山市法制局根据部门和镇区的使用情况反映以及日常操作经验，再次优化升级行政机关规范性文件管理系统，使之全面运转，确保规范性文件信息化管理流程有序、顺畅、高效运行。通过电子信息管理，贯彻落实《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）及《方案》要求，完善规范性文件统筹、统计、公布等工作，实现规范性文件目录和文本实时动态公布，结合规范性文件有效期制度，实现规范性文件动态清理，提升规范性文件审查和管理效率。

（二）率先开展规范性文件实施后评估工作。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》中建立健全重大行政决策实施情况后评价制度和决策执行情况跟踪反馈制度的法治政府建设目标和任务，2009年4月，广东省人民政府明确中山市为开展政府规范性文件实施后评估试点城市。为做好市政府规范性文件实施效果评估工作，发挥其掌握市政府规范性文件执行情况，提高规范性文件制定质量和实施绩效的作用，出台《中山市政府规范性文件实施效果评估办法》（中府〔2009〕106号），明确了市政府规范性文件实施效果评估范围与标准、评估方法与程序、评估结果应用以及相关责任，并明确中山市法制局负责中山市政府规范性文件实施效果评估的组织、协调、指导和监督工作。

近年来，市法制局通过与规范性文件主要实施部门共同开展评估或者委托第三方中介机构实施评估的方式，分别对《中山市房屋安全管理办法》、《中山市老年人优待办法》、《中山市镇村河涌水环境保护管理规定》、《中山市城市道路停车泊位管理暂行办法》等规范性文件进行实施效果评估，中山市成为省内乃至国内较早由政府系统组织开展规范性文件实施效果评估的地级市。规范性文件实施效果评估工作，开辟了规范性文件管理的有效渠道，有力推动规范性文件出台的规范化、科学化，并进一步促进行政决策执行力的全面提高。

（三）健全规范性文件清理长效机制。对规范性文件进行全面清理、定期清理和专项清理，是规范性文件监督管理重要而常用的措施。中山市严格按照《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号）及《方案》关于文件有效期的要求，执行对规范性文件设定有效期的规定，依托中山市行政机关规范性文件管理系统，对系统中生效的规范性文件设定有效期，在有效期届满前一年，系统自动生成文件有效期即将届满的提示，并告知市法制局及相关制定机关实时开展文件清理工作。对于规范性文件有效期尚未届满，但是实际情况发生变化或者所依据的法律、法规、规章、上级行政机关文件已经修改或废止的，市政府规范性文件主要实施部门或者其他规范性文件制定机关也可以通过系统，提请实施文件清理。

近年来，中山市先后对城乡规划、产业发展、大型项目建设、土地出让、交通运输、区域生态保护及公共服务等领域不适应《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》要求的市政府规范性文件实施了全面清理；对涉及妨碍市场统一和公平竞争，自1989年建立地级市以来至2013年全市有效的行政文件进行了清理；对涉企、涉行政强制和招标投标、涉粤港澳服务贸易协议、影响民间投资发展政策、不利于民营企业重组和妨碍公平竞争等文件专项清理工作，并根据规范性文件清理结果，于2016年将历年出台并有效（截至2016年3月31日）的市政府规范性文件进行汇编成册，共收录规范性文件224份。规范性文件汇编分派全市各机关、企事业单位、社会团体和镇区查阅使用，为依法行政工作的开展提供便利。

（四）建立规范性文件正面、负面清单制度。将清理后保留的文件列入正面清单，予以废止或者宣布失效的文件列入负面清单，明确今后所有规范性文件必须依程序经审查或者备案后，列入正面清单，并向社会公布方可适用。结合规范性文件有效期制度，通过规范性文件管理系统自动生成规范性正面清单和负面清单。规范性文件正面、负面清单制度，为中山市落实全面深化改革任务排除了障碍，为承接地方立法权做好了充分准备。

（五）建立统一、全面、完善的规范性文件管理制度。在《广东省行政机关规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第93号）的基础上，结合中山市多年规范性文件管理实践经验，对《中山市行政机关规范性文件制定程序规定》（中府〔2005〕55号）、《中山市行政机关规范性文件审查备案规定》（中府〔2005〕184号）、《关于进一步完善部门和镇区规范性文件备案发布制度的通知》（中府办〔2009〕17号）等一系列规范性文件管理制度进行了全面梳理、整合优化，出台《中山市行政机关规范性文件管理规定》（中府〔2015〕14号），充分落实省政府办公厅《关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》（粤府办〔2014〕32号）关于建立规范性文件有效期制度、强化规范性文件公众参与和政策解读等措施，并融入了国家、省关于行政审批制度改革配套要求，注重实效和应用，确立了规范性文件有效期制度，优化市政府规范性文件制定程序，理顺部门、镇区规范性文件审查备案流程，明确了监督管理措施，并参照立法技术规范、结合规范性文件管理实际，提出了规范性文件制定技术指引，制定统一的规范性文件管理制度。

（中山市法制局供稿）