我国控烟法规执行薄弱 被指有利益集团阻挠
“在我国诸多个公共卫生运动中，很少有强大的反对方。但控烟不同，有一个强大的利益集团阻挠，实际上是一种非常强的相互抗争的过程” 2003年，中国政府签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》(以下简称《公约》);全国人大常委会于2005年8月批准《公约》并于2006年1月生效。
2015年，《公约》生效的第九个年头，中国加速控烟法治进程。这个可喜的进步，让一些奔走呼吁多年的民间控烟人士很是欣慰。同时，他们亦认为前路漫漫。
杨功焕便是其中之一。在整个控烟推进的过程中，她认为“可圈可点的故事很多”，然而她并不愿描述太多。“控烟是个集体功劳。”她对法治周末记者说，“控烟的目标实现了，那才是真有意思。”
控烟从书斋“走出来”
“烟草是公共卫生中一个大的健康问题。因为我原来就是做公共卫生流行病的，所以现在做控烟工作就自然而然了。”中国协和医科大学基础预防医学院教授、中国控制吸烟协会副会长杨功焕对法治周末记者说。
作为前中国疾病预防控制中心副主任，杨功焕做控烟工作已二十余年。从上世纪90年代起，不少关于烟草流行和健康测量，都由她组织或主持完成。
“2000年以前，我们的控烟工作多以研究为主。有了《公约》以后，我们还是会做研究和监测，但公共卫生问题不可能只是关在书斋里做，必须走出来，推动政策的改变。”
《公约》被认为是中国烟草控制的一个里程碑。自此，我国控烟工作的准则制定，都以符合《公约》精神为最高标准。
早在1990年2月，我国便已成立中国吸烟与健康协会;2004年6月，经民政部批准，更名为中国控制吸烟协会(以下简称“控烟协会”)。作为依法成立的国家一级协会，控烟协会接受卫生部和民政部的业务指导和监督管理。
退休前，许桂华长期做疾病预防工作。如今，作为控烟协会常委副会长兼秘书长，虽已年过七旬，但她仍与其他控烟人士一起，为中国“缓慢”的控烟进程奔走呼吁。
“退休后我认识到，烟草是科学证实可导致多种疾病并影响身体健康最重要的因素，由烟草引起的疾病，不花成本就可避免。因为不抽烟就是不投入钱，不需要投入，还能减少很多慢性疾病的发生，减少医疗经费。控烟是值得我去推广的事。”许桂华说。
如今，许桂华已在控烟协会任职十年。谈及对控烟为何“如此坚持”，她清晰地列出了3条理由：
“首先，吸烟有害健康是全世界证实的科学结论，结论既然是科学的，那就是不需要怀疑的。其次，中国宪法写得清楚，保护公民健康是政府职责，既然政府有职责，那就得做。第三，中国政府从建国以来，卫生工作的方针就是‘预防为主’，而禁止吸烟是防止疾病最好的办法。”
列举完理由，许桂华又道：“鉴于以上理由，尽管我们遇到很多困难，比如没有经费、没有编制，而且还面临利益集团的打压，但这些都没有阻止我们的行动和决心。”
控烟进程被指“缓慢”
2011年1月9日，《公约》在中国生效5周年之际，由杨功焕和清华大学公共管理学院教授胡鞍钢主持编写的《中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》发布。
来自经济、法律、医学、传媒等多个领域的五十多位中外专家，为《公约》生效5年来的中国控烟进程打分。
“2011年，公约生效5周年之际，我们对政府的控烟行动打了37.3分，不及格。”杨功焕说。
当时，这份报告提出4点结论：控烟效果微弱、吸烟率居高不下;烟草流行后果严重，成为“第一大杀手”;控烟履约绩效得分很低，与《公约》要求差距巨大;烟草业阻挠控烟工作是导致控烟效果不佳的根本原因。
央视对此进行滚动报道，引发各方关注。这让不少默默无闻的民间控烟人士，看到了走出书斋的必要性和可行性。“来自民间各个行业的人士，一起推动控烟政策的变化。”杨功焕道。
在许桂华看来，中国的控烟进程缓慢。
“我们在国际上获得的是‘负面奖励’。2008年，我们还因为烟盒包装漂亮而获‘脏烟灰缸奖’。”她说，“金砖国家中，除了中国，其他都做到了全面禁止烟草广告，美丽的烟盒包装只有中国了。”
一项对6个吸烟大国儿童的调研中，6岁孩子能够认识一个烟草品牌的，中国第一，“将近86%的孩子都能认得”。
“这就说明，我们的展销店里太多的东西是向孩子们宣传。这些事实，烟草业无视了。”杨功焕说。
有调研结果显示：1996年后，中国的吸烟率总体呈缓慢下降趋势，男性吸烟率从63.0%降至52.9%，中国的烟民数量达到3亿多。而不吸烟者中，有7.4亿暴露在二手烟烟雾中。
“在中国，控烟的难度实际上非常大，民众动员做得非常艰苦。但是，这么艰苦的民众动员，反而显示了控烟在中国公共卫生运动史上，(控烟)是一件可圈可点的事情。”杨功焕道。
去年中国控烟 立法加速推进
作为控烟运动的中坚力量之一，民间公益组织新探健康发展研究中心常务副主任吴宜群对广告法二审修订稿有不少想说的。
“广告法，我们呼吁了那么多年，希望修。对第一稿不满意(修订后的广告法被一些控烟人士认为依然给烟草公司做广告留下了很大的空间，比如没有禁止在烟草销售店做广告、没有禁止捐赠和赞助等)，我们就开会，致信国务院法制办和人大法工委。”吴宜群对法治周末记者说，“广告法不能给烟草广告开后门。”
每年年末，吴宜群所在的新探健康发展研究中心都会发布当年民间视角的“中国控烟观察”。每一个年份的中国控烟进程，都会被冠以一个主题。刚刚过去的2014年，主题是“依法控烟进行时”。
“每一个城市出台无烟法规都是可圈可点的。比如哈尔滨的法规出台，当地政府法制办、卫生局和疾控中心，地方政府、人大都从不同角度进行了许多工作，提供了很多支持和推动。”杨功焕说。
2012年5月31日，在“世界无烟日”这天，《哈尔滨市防止二手烟烟雾危害条例》正式实施，规定所有室内公共场所、工作场所和公共交通工具全面禁烟。当时有媒体称，这是全国第一部符合世卫组织《公约》精神的地方性控烟法规。
2013年12月29日，也注定会在中国控烟史上写下浓重一笔。
那一天，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》(以下简称《通知》)。
对《通知》的意义，“2014年中国控烟观察”这样评价：“随着《通知》的发布，有关烟草控制的各项法律法规的制定，必然会明显加快;各种形式普及烟草危害知识、阐述控制烟害之必要的教育活动也更加广泛地开展起来，赢得公众普遍的欢迎与认同。”
吴宜群认为：“《通知》是风向标，因为它表达了中央领导的政治控烟意愿，其推动作用很大。”
“可以说，2014年是中国控烟立法加速推进的一年;2014年是控烟理念在中国深入普及的一年。”“2014年中国控烟观察”这样写道。
尽管各地对控烟法规在执行层面上仍有参差不齐，但随着中央重视，各地立法明显得到了推进。2014年3月1日，被称为“史上最严控烟条例”的《深圳经济特区控制吸烟条例》正式实施。
“2014年，我们的主要精力是在控烟政策倡导上面，比如广告法修订。通过对话决策者、积极提供修改意见、建立好的传播平台等途径，教育公众，让公众能够支持我们的政策出台，传播烟害，远离烟草。”吴宜群说。
控烟法规执行仍薄弱
“中国的控烟运动，实际上是烟草企业和控烟力量的博弈。这种争斗和博弈，其实是一个非常有意思的过程。而且你能看到，在这个过程中，如果发生在五年前、十年前，不会有那么多人大代表支持的。这也是社会整体在进步的表现。”杨功焕对法治周末记者说。
最近多方关注的广告法修订，在许桂华看来，难度大的原因是，“(与)烟草企业存在利益博弈”。
吴宜群则表示：“为什么我们不能全面禁止烟草广告?我认为，某些决策者有意无意受到了烟草业的牵制。”
2014年1月19日，是《广告法(修订草案)》二次审议稿公开征求意见截止的日期。在不少控烟人士看来，二审稿依然不尽如人意。
至于接下来的审议稿会怎样，杨功焕表示：“大家觉得形式也不那么乐观，因为烟草企业一直在要求给广告留点空间。但是我们的立法机构要清楚的一点是，只要留有空间，广告就像木桶里的水一样，就会从这个漏洞中流出去。在终端(烟草专卖店)的广告往往都是针对青少年的。销售点谁在那里?是孩子们。”
尽管如此，广告法中关于烟草广告法案的讨论，仍被杨功焕视为一件有意思的事。“多少代表在发言，多少百姓在‘点赞’，中国的公共卫生动员得这么好，我认为控烟是一个典范。”
“包括国际专家在内的很多人士都表示，中国的控烟运动，是一个非常好的自下而上和自上而下相结合的公共卫生运动。在我国诸多个公共卫生运动中，很少有强大的反对方。但控烟不同，有一个强大的利益集团阻挠，实际上是一种非常强的相互抗争的过程。”杨功焕道。
接着，她很气愤地补充道：“烟草专卖局一直在构建他们的烟草营销战略，宣布决战在终端，我们的广告法看似禁止了大部分的烟草广告，但恰恰允许在终端做广告。而中国有500多万家烟草专卖店，这是给烟草公司开了很大的突破口。”
对于中国的控烟进程，她表示：“进步蛮大，但有些地方还是不能轻而易举就推动的。另外，国家政策立法已经到位了吗?2014年有很大的进步，但还在过程中，远远没有到位。控烟政策的执行，也还有很长的路要走。”
对此，吴宜群亦有同感。“各地法规出来后，能不能很好地执行?领导干部有没有带头在公共场所禁烟，这个监督起来有困难，曝光更困难。”
据了解，针对一些违法烟草广告或相关部门行为，一些控烟人士会采取适当的行动，或进行举报，或申请政府信息公开。
在发现一些领导在室内公共场所吸烟的照片曝光后，吴宜群表示，“我们准备举报”。
“这些领导在他们组织、参加的公务活动中，在会议室依旧摆烟，吸烟，吞云吐雾。烟灰缸、打火机、散装的烟，领导在镜头前吸烟的照片，不是偷拍，不是暗访，而是他们刊登在自己系统的网站上，公诸于世。他们根本不把两办《通知》放在眼里。这是公开向《通知》叫板，是严重的顶风违纪。”
