广东推进并联审批改革：部门代企业跑腿办事
并联审批提高了审批效率，缩短了审批时限。图为顺德市民在办理并联审批业务。
南方日报记者 李细华 摄
“以前项目验收耗时特别长，手续多。现在通过联合验收的并联模式，我们把所有资料统一交给联合验收办，他们帮我们组织规划、消防、气象、卫生等各部门 一起现场勘查，然后哪一个部门验收通过，就在3天之内出文书，不用等其他部门。各部门的验收合格证也是通过联合验收办统一给回我们，项目验收最快的七八天 就能做完。”新世界中国地产广佛新世界综合发展项目开发报建高级主任林敏说。
在推出“三份清单”的同时，广东全面清理涉及企业投资项目的审批事项，并对确需保留的审批事项，建立标准清晰、程序规范、权责一致的管理制度。推进并联审批，推广联合审图、联合验收，提高审批效率，缩短审批时限。
●南方日报记者 吴哲 肖文舸
“集装箱式”审批
材料交给一个牵头部门包办
在各地推进投资管理体制改革的过程中，经常会出现一个“串联改并联”的说法。那么“并联”模式到底是如何大幅提升审批效率？各部门同步进行不同事项的审批，如何做到快而不乱？
以珠海为例，在建设工程项目行政审批涉及的立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等所有环节中，每个环节都指定一个牵头部门，统筹协调涉及诸 多部门的各个事项。拿规划报建阶段来说，企业来办事的时候只需将所有材料交给这一环节的牵头部门珠海市住规建局，再由该局将材料分送给此环节涉及的人防、 环保、发改、消防、气象、规划6个部门，并在规定时限内收齐所有审批结果交给企业。
“这就由以前的企业分别跑动，变成政府部门内部流转，避免企业分别找多个部门，而是牵头部门代为跑腿。”珠海市发改局副局长梁培忠说。如果审批过程中 遇到任何问题，也由牵头部门收集告知企业。“就像一个集装箱，所有的资料打包起来交给一个政府部门，剩下的事情政府部门内部帮企业解决了。”他补充道。
此外，并联审批的最大改变是同步受理，不存在某个项目对另一个项目具有前置性，各部门都是同步开始做，并且在规定时限内完成。
“并联审批改变了政府的工作模式。政府部门之间不用相互等，大家同时做，企业很欢迎。”佛山市顺德区行政审批制度改革领导小组办公室审改协调科副科长杨权说。
佛山市南海区行政服务中心工程建设项目联合审批和验收办公室主任刘新宇说，他们的联合验收工作机制采取“5+5+3”的时间倒逼模式，即5天审核资 料、5天安排现场勘查时间、3个工作日出验收法律文书。“这个时间限制各部门都要遵守，整个流程电子监察系统都可以监测，超时就会亮红灯，扣部门绩效 分。”
改革部门职能
接待窗口变成审批服务窗口
如何在短时间内完成各部门协调工作？刘新宇透露：“每个部门都会有派驻人员来联合验收办，这些人员就有审批权，而无需再回各部门报告，除非是重大事 件。”这与中山市“三集中、一分开”的做法类似。即所有的审批服务职能向一个科室集中，承担审批服务职能的科室向市行政服务中心集中，所有的审批服务事项 向网上办事大厅集中；同时推行审批权和监管权分开。
走进中山市行政服务中心，“企业注册登记区”“投资建设审批区”“社会管理服务区”和“公共资源交易区”分区清晰。据介绍，这个利用原展览中心建筑改 建的服务中心里几乎囊括了企业、个人需办理的所有事项。在投资建设审批区，发改、环保、规划、国土等部门窗口依次排开，针对不同的审批阶段还有专门的“并 联审批窗口”。
“为提高审批效率，使这些窗口不能成为‘接待型窗口’或‘收发室’，各部门负责审批的人员就在窗口里帮企业办理，而不再需要回到部门。”据中山市政务 服务管理办公室副主任阮春杏介绍，各部门通过整合职能，在不增加人员编制的情况下，通过流程梳理和优化将审批服务职能都集中到一个科室，并对其充分授权， 然后这个科室再进驻行政服务中心运作。“各局抽调10-20人到行政服务中心，专门做审批；局里面一般没有审批了，而是专门负责监管，这也是对部门的改 革。”她说。
省社科院教授丁力认为，实行清单管理改革，是转变政府职能的关键，把一个“无限权力政府”变成“有限权力政府”。“过去政府在决策当中，不是考虑权力 是否有法律的授权，而是更多考虑怎么解决地方的发展，解决地方的财政收入。但事实上，过去靠优惠政策来吸引项目、吸引投资，已经是行不通的了。如今要靠制 度，靠环境。所以此次投资体制改革，除了约束政府权力之外，更重要的是有助于打造一个公平竞争的营商环境，起到一个很好的带头作用。”
“清单管理改革坚持了系统性和整体性，注重各部门协同和上下级政府联动，强调放权与加强事中事后监管结合，在释放企业投资活力的同时确保投资活动规范有序，我相信能有效避免‘一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放’的循环。”
——国家发改委投资研究所所长张长春
“过去靠优惠政策来吸引项目、吸引投资，已经是行不通的了。如今要靠制度，靠环境。所以此次投资体制改革，除了约束政府权力之外，更重要的是有助于打造一个公平竞争的营商环境，起到一个很好的带头作用。”
——省社科院教授丁力
专家点评
国家发改委投资研究所所长张长春：
广东清单管理改革为全国探索新路径
广东省企业投资项目实行清单管理改革具有哪些特点？对全国推进企业投资管理体制改革有何借鉴意义？国家发改委投资研究所所长张长春就此接受了南方日报记者的采访。
◎清单管理
界定市场和政府的边界
南方日报：您认为广东省此次推行的企业投资项目清单管理改革，最突出特点是什么？
张长春：广东省企业投资项目清单管理改革的最突出特点，是围绕政府和市场的关系这一经济体制改革的核心问题，在投资领域比较清晰地界定了市场作用和政府作用的边界。
企业在决策投资时会比政府更关心投资收益、投资风险，企业自主决策投资是市场决定资源配置的必然要求和具体体现。同时，投资作为一项资本形成活动，所 形成的固定资本的生命周期往往长达几年、几十年，部分建筑物、构筑物的生命周期甚至长达几百年，企业投资有可能会对企业自身以外的经济、社会甚至军事等领 域持续地产生影响，需要政府从维护公共利益出发，对企业投资行为进行必要的管理。不同行业领域、不同地区、不同规模投资项目的外部性影响相差很大，在投资 领域处理好企业自主决策和政府管理的关系，提高市场配置资源效率和维护公共利益，往往十分复杂。这也是新世纪以来，国家多次大力度推进投资体制改革，现行 投资管理体制仍不能完全适应发展需要的原因。
广东省企业投资项目实行清单管理，就是按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，通过三个清单界定政府作用和市场作用的边界，实 现企业法无禁止皆可为，政府法无授权不可为、法定职责必须为。清单管理改革直面企业投资管理体制改革中政府和市场关系这一核心问题，体现了广东省委、省政 府按照中央要求，推进改革的决心和意志。
◎政府管理实现突破
解决事中事后监管问题
南方日报：那此次清单管理改革在更好发挥政府作用上有何亮点？
张长春：我认为此项改革抓住了政府和市场关系中政府监管这个矛盾的主要方面来展开，从而在解决政府事前管理越位与事中事后管理缺位上，实现了突破。
早在2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》就提出“确立企业在投资活动中的主体地位”，但因为长期以来政府对企业投资活动的事中事后监管，面 临法规欠完善、机制不健全问题，出于维护公众利益考虑，各级政府不得不将监管重点放在准入环节，以避免企业投资活动可能对公众利益的损害。这就形成了政府 事前干预较多，而事中事后监管不到位的局面。
此次清单管理改革所坚持的几条原则，主要针对的就是政府在企业投资管理中的越位与缺位并存问题。如对行政审批实行“非许可不可为”，就是解决以往政府 事前管理越位问题。通过行政审批清单明确政府行为边界，使审批权力运行不越界、受约束，从制度上扎紧笼子，防止“牛栏关猫”现象出现。又如，对相关政府部 门实行“各司其职、依法监管”，就是解决以往政府事中事后监管不到位问题。
此次清单管理改革直面政府自身存在的问题，在准入环节放权，在准入后强化监管，理顺了企业投资活动中市场作用和政府作用的关系。抓住主要矛盾和矛盾的 主要方面推进改革，对完善体制能起到事半功倍之效。清单管理改革无疑会激发企业投资活力，对目前的稳投资、稳增长会产生很好的促进作用。更重要的是，清单 管理改革将转变政府职能和创新行政管理方式结合起来，从而为企业的投资和生产经营活动创造更好的环境，这对发挥好投资的关键作用，对促进经济中高速增长， 将会产生深远的影响。
◎清单管理改革
是一项复杂的系统工程
南方日报：有人担心，政府在准入环节最大限度地放权，市场会不会重现以往“一放就乱、一乱就收”的情况？
张长春：清单管理改革坚持了系统性和整体性，注重各部门协同和上下级政府联动，强调放权与加强事中事后监管结合，在释放企业投资活力的同时确保投资活动规范有序，我相信能有效避免“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的循环。
企业投资要经历立项、报建、施工、竣工验收等环节，涉及土地利用、环境保护、公共安全、重大布局、战略性资源开发等公共利益，牵涉政府部门较多，部分 审批事项还涉及不同层级的政府。要实行负面清单管理，还需建立健全与之相适应的工商登记制度、企业信息公示制度、信息共享制度、公平竞争审查制度、社会信 用体系、企业信息公示制度等。推进企业投资管理体制改革牵一发而动全身，是一项复杂的系统工程，要求改革在政府部门间、部门内部相关机构间、不同层级政府 间协同推进。
我注意到，广东此次改革就很好地注意到了政府部门间在改革上的协同。相关政府部门根据市县级政府对不同审批事项的承接能力，最大限度下放审批权，方便 企业。对确需保留的审批事项，优化审批流程，实现审批程序规范合理、审批行为公开透明、审批部门和人员权责清晰，提高了政府审批的规范性、透明度和效率。
此次改革还注意到了不同层级政府间的上下联动。在省、市、县三级政府推行统一事项清单、统一审批标准、统一项目编码、统一网上办理，“四个统一”极大 地方便企业办理相关手续，降低企业准备材料、办理手续的难度，节省企业办理相关手续的时间，减少企业费用支出。网上办理更是充分利用现代互联网技术手段， 提高效率。
政府放权，并不是放而不管，监管企业投资的外部性是市场经济中所有政府应尽的责任。在准入环节最大限度放权的同时，配套建立了政府监管清单，明确监管 主体、监管内容、监管方法、监管程序和处罚措施，形成重心下移、横向到边、纵向到底的纵横联动协同监管机制，从而实现了事前放权与事中事后监管的有效结 合。
◎示范效应
总结经验后可推广至全国
南方日报：广东作为企业投资管理体制改革方面全国唯一的试点省份，此项改革对全国推进企业投资管理体制改革有何借鉴意义？
张长春：广东省的清单管理改革在处理政府和市场关系上具有突破性，此项改革可为国家深化企业投资管理体制改革探索新的路径，为全国实行统一的市场准入清单制度积累经验。
一是探索深化企业投资管理体制改革的新路径。实行企业投资项目准入、政府行政审批和政府监管清单管理，对确立企业投资主体地位、解决政府越位与缺位问 题具有彻底性。通过国家授权、地方探路，发挥中央和地方在改革上的两个积极性，可以摸索出深化企业投资管理体制改革的新路子，有利于尽快建立起企业自主决 策、市场公平有序、政府权责清晰的企业投资管理新体制。
二是为其他地区的企业投资管理体制改革起到示范、带动作用。广东省作为全国改革开放的前沿，在改革开放中始终发挥着重要的示范作用。此项改革对各地正在开展的企业投资管理体制改革，同样具有示范、带动效应。
三是为全国实行统一的准入负面清单管理积累经验。企业投资活动涉及外部利益广泛，各地在土地资源、环境容量等条件上千差万别，广东的此项改革可为全国实行市场准入负面清单管理摸索经验。
总之，清单管理改革是广东省深化企业投资管理体制改革的一项全新做法，总结经验后推广至全国，必将对构建新的企业投资管理体制，对推进投资治理体系和治理能力现代化，发挥重要作用。
统筹：邓红辉 谢思佳
