收费公路统计公报是怎样“炼成”的——《收费公路统计报表制度》设计者讲述公报背后的故事

　 2014年 12月 23日 ，交通运输部发布《2013年全国收费公路统计公报》（以下简称《公报》）和《公报》解读，首次公开了全国收费公路的里程规模、站点数量、资金来源、债务余额、收入支出等信息。媒体就《公报》内容和收费公路有关问题进行了广泛的报道，同时也提出一些疑惑和希望进一步了解的问题。为此，中国交通报记者特别就收集整理的热点问题，专访了参与《收费公路统计报表制度》设计和《公报》解读起草的专家王燕弓。

——编者

　　《公报》中的数据直接来自全国1171个收费公路运营管理单位，每个单位对自己填报的统计数据负法律责任。

　　记者：《公报》的数据来自哪里？是通过什么方式获取的？

　　王燕弓：《公报》中的数据直接来自全国1171个收费公路运营管理单位，其中事业法人513个，企业法人658个，统计的项目涵盖了2013年全国所有的2246个收费公路项目（按照建设项目划分）。其中，政府还贷性项目1240个，经营性项目1006个。按照相关统计制度规定，已经停止收费的公路项目,如取消收费的政府还贷二级公路都不在《公报》的统计范围。

　　《公报》中的数据都是严格按照法定程序统计汇总。根据《统计法》授权，交通运输部制定了《收费公路统计报表制度》（以下简称《报表制度》），并经国家统计局审查批准后正式印发，在全国范围执行，是一项权威的具有法律效力的收费公路行业统计。

　　按照《报表制度》规定，统计报送的程序是：各省级交通运输主管部门负责组织本行政区域内的收费公路运营管理单位，以收费公路项目审批文件和年度财务报表为依据，按照《报表制度》要求和规定内容进行填报，运营管理单位填报完成后盖章上报省级交通运输主管部门，省级交通运输主管部门审核通过后盖章上报交通运输部汇总。

　　为了本次《公报》发布，可以说是做了4年的准备。

　　2011年6月，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合组织了首次全面深入的收费公路专项摸底调查（针对2010年度），给所有收费公路项目都确定了一个全国唯一的项目编号，并建立了相应的档案。同年9月，要求各省级人民政府按照摸底调查结果公布了本行政区的收费公路基本情况、运营情况以及收费站点数量与分布图。

　　2011年10月，结合摸底调查的经验，设计了全新的《报表制度》，并经国家统计局批准后印发实施。

　　2013年12月，在统计2013年度数据之前，《报表制度》又作了进一步的修订和补充完善。我们在逐年的数据分析中发现，其中政府还贷公路的统计结果，与国家审计部门2011年和2013年公布的同期政府还贷公路债务余额一致，说明已经具备了发布的基础条件。在《公报》解读中，其实是把2010年至2013年的4年统计数据一并公布了。

　　按照《报表制度》的统计，目前全国收费公路有多少个项目、由谁在管理、由谁批准、批准时间、批文编号、批准文件的扫描件、运营单位的组织机构代码、负责人、填报人、联系人都完全掌握。所有数据都是层层盖章正式报上来的，每个单位对自己填报的统计数据负法律责任。按照《收费公路管理条例》的规定，审计机关应当依法加强收费公路的审计监督，对违法行为依法查处，这当然也包括违反《统计法》规定提供不真实或者不完整统计资料的违法行为。将来可以通过联合审计部门，对统计上报数据进行抽查，进一步提高统计结果的精度和填报单位的责任意识。

　　按《统计法》和《政府信息公开条例》的规定，不同层级政府的公开责任和公开内容不同。简单地说，部里公开全国的、省里公开省里的、运营单位依法公开自己的。

　　记者：《公报》发布后一些媒体认为公布的信息还不够，为什么只公布了全国的汇总数据，没有公布各省和管理经营单位的数据?

　　王燕弓：按《统计法》和《政府信息公开条例》的规定，不同层级政府的公开责任和公开内容不同。交通运输部主要负责公开全国收费公路汇总数据，各省级人民政府有关部门负责公开本行政区收费公路汇总数据。政府信息公开内容必须符合相关法律规定，不能出现超出法律允许范围的信息。简单地说，部里公开全国的、省里公开省里的、运营单位依法公开自己的。

　　《公报》的特点就是“原汁原味”，公布的所有数据都是运营管理单位原始填报的数据汇总而成，没有做任何修改，也并不存在试图隐瞒什么信息。发布《公报》一方面是通过真实信息的披露，让各种谣言和失实报道不攻自破，逐步化解社会误解；另一方面也是行业自我约束的表现，确实存在的问题也都要暴露出来，不做任何掩盖，主动接受全社会监督，从而督促有关部门和管理经营单位加强自律。有误解说真相，有问题改问题，按最新的流行说法可以算是收费公路行业的一种“自我净化”。

　　据了解，交通运输部正在组织各地以省（区、市）为单位，发布各行政区的收费公路统计公报。同时，在《条例》的修订草案中，也提出了要制定“收费公路信息公开办法”，相信未来收费公路信息公开的内容应该会更加丰富，指标和科目也会进一步细化。

　　目前，很多媒体并没有关注到《公报》披露的一些关键问题，即3.43万亿元的债务是现实摆在那里的，而且还在增加，连续3年的收不抵支客观存在，整个收费公路的债务风险是无法回避的。现在全国政府还贷收费公路的通行费总收入还不够每年的还本付息支出，只能依靠借新还旧维持，债务滚得越久，规模就越大，利息支出就越高。收费公路债务问题，越早解决，代价越小，百姓负担越轻。

　　《公报》公布的内容由法律法规和统计制度决定。“统贷统还”是《收费公路管理条例》中明确规定的一种收费公路管理模式。

　　记者：《公报》具体内容是如何确定的？为什么没有包含社会高度关注的“统贷统还”和“收费期限”等内容？

　　王燕弓：《公报》公布的内容由法律法规和统计制度决定。统计公报是国家有关部门代表政府发布经济、社会或行业发展统计数据的一种正式公文，它有着特定的公文格式要求和写作规范。

　　在媒体报道中经常提到的“统贷统还”，其实并不是地方政府创造的新概念，而是《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）中明确规定的一种收费公路管理模式。《条例》第十一条规定：“省级交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”因此，目前政府还贷高速公路以路网为单位，实行统一管理、统一贷款、统一还款是符合法规规定的。

　　在收费期限方面，法律的规定也是非常清楚。《公路法》第六十条规定了政府还贷收费公路的期限按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省（区、市）人民政府依照国务院交通运输主管部门的规定确定。2011年，经国务院同意，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合印发的规范性文件中明确规定“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行。”

　　《公报》发布后，有媒体提出了三问，即咋亏的？何时停？怎么收？其实问题的答案非常简单。一是通行费收不抵支所以就亏了，收入多少支出多少在《公报》中都写得很清楚；二是法律规定何时停就何时停，统贷统还公路的收费期限在《公路法》、《条例》和2011年五部委的规范性文件中已有明确规定。三是通行费通过依法设站方式征收，其收费逻辑也很简单，即多用路多付费，少用路少付费，不用路不付费。

　　社会各界对收费公路存在的误解，让收费公路政策的调整和完善工作将更加被动。《公告》的发布是让整个收费公路政策实现正本清源的第一步。

　　记者：《公报》发布后还有一些人，包括交通行业内也有部分人认为，收费公路的审批、举债、制定收费标准都是地方政府事权，交通运输部发布《公报》是替地方政府和经营企业背了“黑锅”，是惹事上身，怎么看这种观点？

　　王燕弓：首先，对于交通运输部来说，发布《公报》是法律法规赋予的权利和责任。《政府信息公开条例》规定，“政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”因此，根据《统计法》授权，按照《报表制度》规定的内容和程序统计获取的全国收费公路信息，毫无疑问是属于交通运输部的政府信息。《政府信息公开条例》同时还规定“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：一是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；二是需要社会公众广泛知晓或者参与的”，因此收费公路统计信息不仅是政府信息，而且是应该主动公开的政府信息。

　　其次，公开收费公路统计信息是一种负责任和勇于担当的表现，是中央和国务院一直以来对政府信息公开和舆情回应的要求。2013年，李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上明确要求加强政务公开。他说：“现代社会已经是一个透明度很高的社会，有些政府信息不及时公开，社会上就议论纷纷，甚至无端猜测，容易产生负面影响，给政府工作造成被动。与其这样，不如我们主动及时地公开，向群众‘说真话，交实底’！”

　　在 2013年 9月 18日 研究部署进一步加强政府信息公开工作的国务院常务会议上，李克强总理再次要求“有关部门要主动回应社会关切。对重要舆情和社会热点问题，要积极回应、解疑释惑，让公众更好地知晓、理解政府经济社会发展政策和改革举措。”中央提出的“敢于担当”绝不是一句空话，最根本就在于讲实话、出实招、办实事、求实效。

　　按照国务院要求，积极主动做好收费公路误解澄清与释疑解惑工作是行业主管部门当前非常迫切的工作任务。

　　由于以往信息公开不足积累的矛盾，加之一些片面或失实报道，社会各界对收费公路存在着很深的误解，对收费公路的认知和真实情况有着较大的差距，甚至是与事实截然相反的看法。如果不发布《公报》和实行信息公开，继续沉默以对，只会使公众对失实报道的错误结论更加信以为真，收费公路政策的调整和完善工作将更加被动，甚至长期停滞。《公报》的发布打破了这个不良循环，是让整个收费公路政策实现正本清源的第一步，也无疑是至关重要的一步，标志着一个全新阶段的开始。

　　（受访专家系交通运输部规划研究院高级工程师、现行《收费公路统计报表制度》设计者、《交通热点面对面——收费公路怎么看》、《中国收费公路发展数据分析报告》执笔人。）

　　本报记者 杨海涛 李婷