立足共识 改革创新 全面推进生态文明的建设

撰文/常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）

生态文明建设得到前所未有的重视

2015年10月29日，党的十八届五中全会闭幕。会议通过了五中全会公报，就国家“十三五”规划制定提出了建议，对新时期 经济 、政治、社会、文化发展和生态文明建设作出了重大部署。无论是从公报的结构还是篇幅来看，生态文明的建设得到了前所未有的重视，既有融入式的设计，也有专门部分的阐述，符合“五位一体”的建设要求。公报提出在改革和发展中全面推进生态文明的建设，把握了目前和今后态势，立足生态文明建设的共识，对生态文明建设提出了符合时代发展需要的改革要求和行为举措。可以说，五中全会对“十三五”时期生态文明建设定好了位，设好了向，思想有定力，部署很全面，措施也有创新。

环保形势评判方面

各界已经形成共识。近几年，环境污染物的排放总量正处于历史高位，复合型污染的特征更加明显，蓝天与雾霾天交替出现，环境质量状况非常复杂。为此，习近平总书记最近指出，中国经济发展进入新常态，正经历新旧动能转化的阵痛。同时，总书记也指出，中国经济稳定发展的基本面没有改变，因此总的来看，中国的主要污染物排放总体上正进入跨越峰值并进入下降通道的转折期。到“十三五”末期，主要污染物的拐点可能全面到来。今后五年是环境与发展矛盾的凸显期、环境标准与要求提高期，遇上了经济下行期，过关越坎的难度更大。为此，五中全会提出要用改革的思维和方法，用基础设施建设、生态修复与环境治理等发展方法和近零碳排放示范等积极方法予以统筹解决。

环境保护战略方面

五中全会对环境与发展的关系做了重大突破总书记指出，中国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入推进，国内市场需求强劲，经济发展具有巨大潜力、韧性、回旋余地，结构性改革正在深化，中国经济的前景十分光明。为此，十三五规划建议提出在“十三五”时期推进美丽中国建设，坚持发展是硬道理、发展是第一要务，推进有质量、有效益的发展，促进发展的公平、可持续性，让每个百分点的GDP都包括含更多的科技含量、就业容量和更好的生态质量，实现环保与发展、环保与就业、环保与创新同步前进。只有这样，生产发展、生活富裕、生活良好的发展道路才能取得走得通、走得顺，新常态下的资源节约、环境友好型的人与自然和谐共生和和谐发展的现代化建设新格局才能最终实现。形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

环境保护策略方面

习近平总书记最近指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展；在改革发展稳定之间，以及稳增长、调结构、惠民生、促改革之间找到平衡点，使中国经济行稳致远。在包容性和协同性发展的进程中，环境问题会得到统筹解决，五中全会提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展。目前是水环境保护和大气环境保护的战略相持期，虽然环境治理和环境承载压力大，但是恶化趋势放缓，经济和环境会遇到双重风险。“十三五”期间，环境保护将在各种压力形成的夹缝中前行，环境保护治标措施以及环境与发展协调发展同步推进，艰巨性前所未有。为了让环境保护不成为经济社会发展的短板，必须建立科学、稳妥的发展战略。环境保护措施如过分着急，可能伤经济的元气，最终不利于环保；如不着急，人民群众 健康 将受损，环境问题将阻碍经济社会持续稳定发展。所以，必须要有解决环境问题的历史紧迫感，同时也要有历史耐心，以与经济社会发展相协调的方式和污染防治和生态建设相结合的方式逐步解决环境问题，如筑牢生态屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，实施生态保护修复工程，开展大规模国土绿化工程和蓝色港湾建设等。

环境保护前景方面

民生与消费成为走出中等收入国家陷阱的重要支撑，而民生与消费的持续动力则来自社会经济领域全方位的深化改革。“十三五”时期是落实全面深化改革措施的关键时期，通过创新型国家的建立，大幅提高科技创新在经济增长中所占比重，减少环境和资源成本所占的比重，是必然的选择。对中国而言，中等收入陷阱是肯定要过去，至于什么时候迈过去，主要看创新型国家什么时间实现。目前来看，“十三五”末期，中国将全面建成小康社会，经济社会文化和生态文明体制改革将取得重大进展，这将为中国全面进入以制造强国为标志的创新型国家，奠定物质和制度基础。创新型国家建立，有了经济社会发展的支撑，节约自然资源、保护生态环境的产业结构和产业布局也将在2020年基本形成，生态环境在2030年左右将全面进入良性好转的轨道、经济与环境保护基本协调的局面也将初步实现，中国也将为全球生态安全作出新贡献。

环境保护措施方面

要按照五中全会要求采取以下几个措施：

●实施最严格的环境资源执法，把大气、水污染防治法律和行动计划实施好，实施好即将出台的土壤污染行动计划，为穿越环境污染、生态破坏与资源利用的历史性拐点打下坚实的法治基础；

●把环境保护和继续推进工业化、城镇化、区域协调化、城乡协调发展、农业现代化和全面建设小康社会、推进整体脱贫相结合。目前，工业化水平仅为66%，还有大幅提高的空间；城镇化水平不足55%，“十三五”时期如达到60%，绿色工业化和城镇环境保护基础设施的建设将提供环境治理的基础性条件，实现环境专业化、集中化治理，有利于环境问题在发展中得到解决。人民群众既会切切实实地感受小康社会实惠，也会感受生态文明建设的环境改善效果；

●以《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治行动计划》、《生态文明体制改革总体方案》为指引，促进生态环境保护的监管模式由从达标排放与总量控制相结合向环境质量管理和总量控制相结合转变，向生态建设与环境污染同步推进转变，真正形成以生态环境质量管理为核心的科学监管模式；

●开展环境监管体制改革，实行省以下环境监测和监察执法垂直管理制度，巩固属地的环境监管责任制度，形成企业主体责任、地方政府监管、上级部门监察相结合的环境保护监管监察新模式，既保障环境执法的效果，又遏制地方保护主义；到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局和自然岸线格局；

●建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，推动低碳、循环和清洁发展，在一些领域推行近零碳排放的示范；通过“多规合一”等措施，推进主体功能区的科学开发利用；推行节能量、排污权和水权交易，搞活环境治理市场；开展自然资源产权改革，鼓励社会参与自然资源和生态环境 投资 和保护，盘活自然资源和生态资产，使青山绿水最终变成金山银山。