广东省人民政府关于改革和完善省对下财政转移支付制度的实施意见

粤府〔2015〕100号

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
　　为深化财税体制改革，加快建立现代财政制度，根据《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）要求，现就改革和完善省对下财政转移支付制度提出以下实施意见。
　　一、总体要求
　　（一）工作目标。按照党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，以促进区域协调发展、推进基本公共服务均等化为主要目标，深化省以下财税体制改革，加大转移支付力度，优化转移支付结构，规范资金分配和使用，加强监督管理和绩效评价，建立健全科学、规范、统一的省对下财政转移支付制度，提高区域间、级次间财力分布均衡度，促进全省经济社会持续健康发展。
　　（二）基本原则。
　　1．坚持问题导向，明确责任主体。针对当前财政转移支付制度中存在的主要问题，认真研究拟订措施予以解决，确保转移支付制度与合理划分事权和支出责任相衔接。强化省级统筹推进基本公共服务均等化的职能，明确市县用好上级转移支付促进经济社会发展的主体责任。
　　2．坚持财力下沉，保障基层发展。坚持“压本级、保基层”，进一步加大省对市县转移支付力度。着力清理整合专项转移支付，完善一般性转移支付稳定增长机制，促进县域经济发展。
　　3．坚持奖补结合，发挥引导作用。在确保基本公平、保障基本公共服务需要的前提下，强化转移支付的激励引导效应，调动省以下各级政府促进经济社会协调发展的积极性。
　　4．坚持规范管理，提高资金效率。严格转移支付资金的分配、管理和使用，加强省对市县的指导和监督。加快转移支付资金拨付，切实提高资金使用效率。
　　二、优化调整转移支付结构
　　（一）结合事权划分调整转移支付结构。在合理划分各级政府事权与支出责任的基础上，优化调整转移支付结构。除按规定由中央承担的事权以外，属于省级事权的，由省全额承担支出责任，原则上应通过省本级支出安排，由省组织实施；属于省与市县共担事权的，由省与市县共同分担支出责任，省分担部分可通过专项转移支付委托市县实施；属于市县事权的，由市县承担支出责任。欠发达地区市县承担支出责任存在财力缺口的，省主要通过一般性转移支付给予适当支持，少量的引导类、救济类、应急类事务可通过专项转移支付予以支持。
　　（二）提高一般性转移支付比重。进一步压减专项转移支付，扩大一般性转移支付，增强市县财政的统筹能力。争取在2015年底前，省财政一般性转移支付占比提高到60%或以上，并在以后年度继续保持在较高水平。逐步形成以均衡地区间财力分布、由市县政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付比例合理适度的转移支付结构。
　　（三）扩大转移支付支出规模。进一步加大省对市县的转移支付力度，给予欠发达地区和基层政府倾斜支持，促进省内横向和纵向的财力结构均衡。通过转移支付向欠发达地区倾斜，改善地区间支出均衡度，逐步提高粤东西北地区支出占全省地市（县）级总支出的比重，进一步促进粤东西北地区振兴发展。通过转移支付下沉，改善级次间支出均衡度，逐步提高县级支出占全省各级总支出的比重，不断增强县级基本财力保障能力。
　　三、完善一般性转移支付制度
　　（一）完善一般性转移支付体系。按照“保基本”和“强激励”相结合的原则，建立健全以保障性转移支付、激励性转移支付、生态地区转移支付、特殊困难地区转移支付为主体的一般性转移支付体系。保障性转移支付、生态地区转移支付和特殊困难地区转移支付总额占一般性转移支付的比重应保持在60%以上。
　　（二）发挥保障性转移支付的托底作用。将均衡性转移支付基数、固定数额补助、结算补助以及有专门用途的一般性转移支付等纳入保障性转移支付范围。保障性转移支付以“保基本”为导向，确保市县既得利益，保障欠发达地区市县提供基本公共服务、维持政权正常运转的财力需要。
　　（三）加强激励性转移支付的引导效应。实施协调发展奖、财政增收奖等激励性转移支付机制，并结合经济社会形势发展，不断完善制度设计和因素指标。激励性转移支付以“强激励”为导向，围绕省委、省政府重点工作部署，激发和调动市县的积极性，引导市县完成“稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险”等目标任务。
　　（四）完善生态地区转移支付。对重点生态功能区等生态地区实施奖补结合的转移支付机制，建立健全生态环境保护指标体系，实施横向和纵向的考核评价，将资金分配与考核结果适当挂钩，引导和督促生态地区落实推动当地生态文明建设的主体责任。
　　（五）加大对特殊困难地区转移支付倾斜。充分考虑少数民族县、原中央苏区县、扶贫开发重点县等“老少边穷”地区经济基础薄弱、自然地理条件较差等实际情况，增加省对革命老区、民族地区、边境地区、财力困难地区和资源枯竭城市等的转移支付。特殊困难地区转移支付及保障性转移支付对“老少边穷”地区实施倾斜支持，确保上述地区人均获得一般性转移支付资金高于全省平均水平。
　　四、清理规范专项转移支付
　　（一）清理整合现行专项转移支付项目。对不符合经济社会发展要求、没有合理设立审批依据、经绩效评价发现资金使用效益低下或在财政监督和审计检查中发现明显违规问题的专项转移支付，坚决予以撤销。结合税费制度改革，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排有关领域的经费。对于设立期限已满，原定政策目标和任务已完成的专项转移支付，严格执行到期收回的规定。对零星分散、设立目标接近、使用方向类同、支持对象相近、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。严格控制省级部门管理的专项资金项目数量，按照“一个部门一个专项，没有专项的不新增专项”的原则，至2016年将省级一般公共预算专项资金压减至60项以内。对确需保留的专项转移支付项目，建立健全定期评估和退出机制。
　　（二）严控新设专项转移支付项目。除国家明确要求设立的转移支付项目外，原则上省级不再新增设立专项转移支付项目。确需新设立的省级专项转移支付项目，须按规定进行可行性研究并提出明确的绩效目标，报经省财政部门审核后，报省政府审批。新设专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、实施计划、分年度资金安排、设立期限、绩效目标、主管部门和职责分工，并相应建立定期评估和退出机制。对专项转移支付资金预算实行“一年一定”，不再固化安排，到期后仍需要继续安排的，应经过绩效评价和专项审计后再按程序报批。
　　（三）逐步退出竞争性领域。凡属“小、散、乱”，效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项转移支付，坚决予以取消。对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项转移支付，应明确执行期限，到期取消。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取基金管理等市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用。对少数不适合实行基金管理模式的，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式，防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。
　　（四）规范专项资金管理办法。每一个专项转移支付应有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的，要进行整合归并，不得变相增设专项。资金管理办法应明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法、资金拨付程序、监督检查与绩效管理要求、信息公开等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南或申报通知的，应在资金管理办法中明确。补助对象应按照政策目标设定，并按政府机构、事业单位、个人、企业等分类，便于监督检查和绩效评价。
　　（五）逐步取消市县资金配套要求。在合理划分各级政府事权与支出责任的基础上，除按规定属于省与市县共担事权外，省在安排专项转移支付时，不再要求市县政府承担配套资金。省与市县共担事权的支出责任，要依据公益性、外部性等因素明确省以下各级政府分担支出责任的标准或比例。根据各地财政状况，同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例，不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。
　　五、规范转移支付资金分配
　　（一）探索建立转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。建立健全农业转移人口动态管理和信息共享机制，加强农业转移人口统计和市民化政策梳理。对按因素法分配、受益范围涉及地区居民的各项一般性转移支付和专项转移支付，分配资金时应考虑市县的常住人口等因素，并与当地农业转移人口市民化情况适当挂钩，客观反映市县政府的基本公共服务支出需求。运用其他涉及人均水平的相关指标分配资金时，人口数应有针对性地考虑常住人口、户籍人口和财政供养人口等数据进行计算。
　　（二）完善一般性转移支付资金分配。一般性转移支付原则上采用因素法、公式化分配，科学设置分配的因素及权重，充分考虑转移支付性质和各地区实际情况，促进实现地区间财力分布均衡和基本公共服务均等化。保障性转移支付和特殊困难地区转移支付主要采用市县的人均可支配财力水平、人均一般公共预算支出水平、基本财力保障需求等指标，以及人口、辖区面积等客观因素核算分配。激励性转移支付可以有针对性地设立考核指标体系，与市县促进当地经济、社会、生态协调发展以及加强财政管理等情况适当挂钩，结合上年度转移支付资金监督检查和绩效评价结果核算分配。
　　（三）规范专项转移支付资金分配。严格专项转移支付资金分配主体要求，明确部门职责，社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付一般采取项目法或因素法进行分配。对用于重大工程、跨市县跨流域的投资项目以及选择性、竞争性、外部性较强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理，明确项目申报主体、申报范围和申报条件，规范项目申报流程，发挥专业组织和专家的作用，完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，选取客观因素，确定合理权重，按照科学规范的分配公式计算并切块下达市县，按规定层层分解下达到补助对象。对关系群众切身利益的专项，可改变行政性分配方式，逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。
　　六、强化转移支付预算管理
　　（一）加强预算编制。一般性转移支付按照中央和省规定的基本标准和计算方法编制预算；专项转移支付应当分项目、分地区编制预算。省级下达的财政转移支付必须纳入市县政府预算管理，准确列入相关收支科目，由市县政府按规定向同级人大或其常委会报告。
　　（二）及时下达预算。加强与市县预算管理的衔接，省财政部门应将转移支付预计数提前下达市县，其中按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前下达的比例达到90%以上，市县应将预计数全部编入本级预算。除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外，省对下一般性转移支付在省人大批准预算后30日内下达到市级和财政省直管县，专项转移支付在60日内下达到市级和财政省直管县。市级政府接到省对下财政转移支付后，应在30日内正式下达到所辖区县。
　　（三）推进信息公开。省对下财政转移支付预算安排及执行情况应在提交省人大审议的年度预算报告中予以说明，在省人大批准预算后20日内向社会公开，并对重要事项作出说明；市县政府应将上级财政转移支付资金的管理使用情况在提交同级人大审议的年度预决算报告予以中说明，并及时向社会公开。除涉及保密要求不予公开外，各级财政部门应主动将财政转移支付的设立依据、管理办法、资金规模、分配结果、用途项目、用款单位、绩效评价、监督检查、审计结果等信息向社会公开。
　　（四）加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹力度。政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付，在具体管理中应作为一个专项，制定统一的资金管理办法，实行统一的资金分配方式。
　　七、加强转移支付资金监督检查和绩效评价
　　（一）建立健全监督检查制度。加强对转移支付预算执行、资金使用和财务管理等监督检查，将市县、部门自查，财政巡查抽查和审计监督等结合起来，切实防止民生等重点支出被挪作他用。省财政部门按规定组织巡查监督或重点抽查，每年监督检查的比例应达到当年转移支付资金总量的10%以上。省审计部门要根据有关法律法规和制度的规定，加强对省对下财政转移支付资金的审计监督。
　　（二）建立健全绩效评价制度。加强对转移支付资金的绩效目标、绩效自评、重点评价和结果应用的管理，建立健全市县、部门和用款单位自评，财政重点评价以及第三方独立评价相结合的多元化评价工作机制，完善一般性转移支付资金使用绩效评价办法。逐步扩大转移支付资金绩效评价范围，原则上全部转移支付资金均应实施绩效自评，超过一定额度的转移支付资金应实施重点评价或委托第三方机构独立评价。提高转移支付资金绩效评价结果的有效性和可信度，逐步将绩效评价结果同预算安排相结合并将绩效评价结果向社会公开。
　　八、加快推进相关配套改革
　　（一）建立事权和支出责任相适应的制度。在合理划分中央与地方事权的基础上，探索建立省以下各级政府事权与支出责任相适应的制度。强化省级政府统筹推进省内基本公共服务均等化的职责，明确市县政府用好自身财力和上级转移支付推动当地经济社会发展的主体责任，促进实现财力与事权相匹配。
　　（二）推进财政省直管县等管理体制改革。规范完善省直管县财政改革相关制度，适当扩大省直管县财政改革试点范围。在省对下财政转移支付资金分配逐步核算到县级的基础上，通过省直管县财政改革，发挥扁平化管理的优势，加快转移支付资金拨付到试点县，省财政部门开展监督检查和绩效评价直接到试点县，提高转移支付资金使用效率。
　　（三）实施对市县财政管理的综合绩效考核。根据中央对地方财政管理综合绩效考核的要求，省财政部门对市县财政部门实施财政管理综合绩效考核，建立绩效考核指标体系，促进提高各级财政管理水平。对市级财政部门，要求在改进自身管理的同时，加强对辖区内县级财力均衡度的宏观调控，提高市辖区基本财力保障水平。
　　（四）完善市对下财政转移支付制度。地级以上市政府应参照省对市县转移支付制度，改革和完善市对下转移支付制度。结合省以下各级政府事权和支出责任划分，优化市对下转移支付结构。对省级下达的一般性转移支付，市级政府应采取有效措施，确保统筹用于相关重点支出；对省级下达的专项转移支付，市级政府可在不改变资金用途的基础上，结合本级安排的相关专项情况，加大整合力度，将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。
　　九、加强组织领导和工作配合
　　改革和完善转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分，涉及面广、政策性强，利益调整大。各地、各部门要高度重视，提高认识，认真按照中央和省的工作部署和要求，加强组织领导和工作配合，扎实推进各项工作措施，确保相关改革落实到位。各地政府承担转移支付资金管理的主体责任。财政部门负责转移支付制度建设、预算安排、资金分配和拨付，组织开展监督检查和绩效评价工作。相关主管部门提出相关转移支付资金分配意见和管理要求，具体负责项目申报管理、资金监管和绩效评价。资金使用单位承担资金使用管理的直接责任。审计部门依照有关法律、法规及相关规定，对转移支付资金管理情况进行全过程监督。纪检监察部门依纪依法查处转移支付管理使用中的违规违纪行为，并根据发现的违纪违规问题开展相关制度廉洁性审查工作。

广东省人民政府             
2015年10月26日