改革，我们永远在路上
——中山市法制局五年改革工作纪实
党的十八届三中全会以来，中山市法制局深入贯彻落实“四个全面”战略布局和五大发展理念的要求，在全面深化改革的道路上不断前行。中山市法制局作为推进法治中山的助推力量，深知“实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放也永无止境”，秉持改革创新、锐意进取的中山先生精神，在改与创中稳步前行。
一、稳步推进各项试点改革，全力推进法治政府示范区建设
（一）全省率先创新行政复议工作，探索行政复议开庭审理新模式。以作为行政复议委员会试点城市为契机，进一步深化行政复议改革工作。在全市20个镇区创设行政复议基层受理点，开辟网上申请通道，将化解行政争议的渠道直接送到百姓家门口。推进非常任委员聘任工作，探索清一色非常任委员审查以及书面征求案件审查意见模式，强化案件审查中立性。出台《中山市行政复议案件庭审办法》，设立行政复议审判庭，完善开庭审理条件。发挥简易程序的繁简分流作用，提高行政复议效率。建立行政复议典型案例指导制度。近3年，行政复议案件调解和解率和整体纠错率均维持在30%，90%以上的当事人服判息诉，实现了行政复议定纷止争、纠偏、行政指导三大功能。
中山市行政复议工作得到上级高度肯定，行政复议委员会试点做法被作为“广东经验”在全国、全省推广。市法制局荣获国务院法制办颁发的全国行政复议先进工作单位。
（二）全省率先探索规范性文件实施效果评估工作，打造“红头”文件信息化管理新机制。为防止市政府制发的规范性文件被束之高阁，同时不间断地回头检验出台文件的质量，2013年以来，在全省第一个开展对规范性文件实施效果的评估。成立专门评估工作小组，对环保、治安、社会优抚等与群众利益密切相关领域的规范性文件，实施效果评估，检验文件的合法性、合理性、操作性、协调性。近3年，对《中山市镇村河涌水环境保护管理规定》等4份规范性文件进行了评估，相关部门根据评估报告进行了整改，效果良好。
（三）推进行政复议应诉机制试点改革，打造司法与行政良性互动新样板。设立行政复议应诉科，专职负责政府行政应诉，并统筹指导全市行政应诉工作。配套出台《中山市行政复议案件庭审办法》，健全落实《中山市行政机关应诉规则》，严格督促落实行政首长出庭应诉。建立行政应诉法律服务购买机制，将收集证据、拟写答辩状等前期辅助工作委托律师办理。全省率先推行败诉案件风险预警制度和败诉案件一案一报告制度，分析总结败诉风险和原因，为依法行政提供决策参考，如研究通过“行政处理、行政复议、行政诉讼”三步走的法律途径解决“外嫁女”维权难题。推行行政应诉工作年度报告制度，总结经验教训，把握工作主动权。
（四）推动法制力量延伸基层，闯出镇区法制机构建设新路子。结合中山实际，推进镇区法制办、司法所合署办工构建“内脑”，设立镇区法律顾问配备“外脑”，通过发挥“内脑+外脑”合作优势，加强镇区法制机构建设。将职能相近的镇区法制办与综治维稳办、司法所合署，并配备1-2名专职法制员，各镇区综合执法局成立法制科室或配备专职法制员。同时，设立镇区政府法律顾问室，专门处理政府法律事务，并发文明确要求镇区法制机构（法律顾问室）负责人必须列席镇区领导班子重大决策会议，镇区重大行政决策必须经法制机构进行合法性审查。出台《关于加强镇区法制机构建设的指导意见》，举办镇区法制干部业务培训班，确保镇区法制工作职能整合到位、人员思想转变到位、工作措施开展到位。
二、积极践行依法治国新理念，全面建立依法行政新样式
（一）打造行政执法系统，将权力关进制度笼子。全省率先完成“中山市行政执法监督系统”的建设，在“把行政权力关进制度笼子”的实践中迈出了突破性一步。该系统于2015年9月在全市各部门、各镇区全面运行，利用信息化手段，将全市30多个执法部门从立案到作出决定的执法全过程纳入管理，实现自由裁量档次、行政执法流程、法律文书样式、监督管理等六个方面的标准化管理。对执法异常亮“红灯”示警，重大执法决定必经法制审核，行政执法信息向社会公示和信息共享，实现执法监督常态化。系统还从纵向建立市、部门及镇（区）三级平台，横向上与市纪委电子纪检监察平台、检察院两法衔接平台、网上办事大厅等相对接，推出系统手机APP，运用大数据研判执法情况，实现信息平台效能化。出台《中山市行政处罚权力网上运行监督管理暂行办法》，配套规范系统运行，实现了执法部门阳光操作，监督部门同步监督，人民群众实时查询，从而以人民群众看得见的方式实现公平正义。
2016年5月，中山市行政处罚自由裁量权标准化管理改革工作被中宣部确定为全国“改革追踪看落实”专栏的12个报道专题之一。此后，新华社、《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《南方》等中央、省级媒体在重要版面报道了中山市行政执法监督系统建设的改革经验。行政执法监督系统工作经验获得“2016第十一届全面小康论坛”颁发的“2016中国十大社会治理创新”奖。此外，在中山召开的广东省珠三角创建法治政府示范区工作推进会上，“中山市行政执法监督系统建设的实践与探索”，作为唯一的地级市执法信息化经验在现场作专题汇报演示。在2015年全省法治政府建设工作会议上，中山市建设行政处罚信息系统和推进行政处罚自由裁量权标准化、信息化的经验被推广。
（二）全力推进镇区法律顾问制度，落实“普遍建立法律顾问制度”的要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。2014年，为落实中共中央的部署、省委关于“普遍建立法律顾问制度”的要求，中山市委、市政府立足中山实际情况，把建立镇区政府法律顾问制度作为进一步深化民主法制领域改革、推进法治政府建设的重点。
作为改革任务的主力承担单位，在已建立的市级政府法律顾问工作制度的基础上，全面全力推进基层法律顾问制度建设。当年年底，镇区政府法律顾问机制全面建立。中山，成为全省率先建立基层政府法律顾问制度的地级市。制度的建立切实发挥“法律顾问在制定镇区重大行政决策、推进镇区依法行政中的参谋、助手和法律风险防范作用”，切实有效提升了基层政府的依法行政、依法决策水平。
（三）健全立法听证、政策解读公众参与工作体系，加强和改进政府立法建设。确立最急需、最大共识、最具地方特色的三项立法工作原则，通过发出咨询函、现场走访、听证、公开征集等公众参与方式，广泛了解立法需求和立法建议，先后出台《中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》、《中山市水环境保护条例》等多部适应地方改革发展的地方法规和政府规章。完善立法信息公开机制和解读机制，建立规范性文件解读制度，首次引入第三方机构独立对立法草案实施评估论证，保障公众能参与立法集思广益。2016年先后就《中山市养犬管理条例》组织了获得地方立法权后的首场立法听证会，就《中山市历史文化名城保护规定》开展立法解读。
（四）建立重大决策目录管理体系和法律风险防范体系，健全依法决策机制。出台重大决策事项听证目录，将涉及经济社会发展全局，与群众利益密切相关的重大事项纳入重大行政决策目录管理范围，并向社会公布。规定重大行政决策要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等决策程序，同时加强市镇两级政府重大决策的风险防范，严格落实合法性审查。近3年，共启动重大行政决策专家咨询、听证、公开征求意见等活动30余次。2016年，出台《中山市重大行政决策合法性审查规定》，将重大行政决策必经合法性审查的中山实践经验转化为制度文件，并进一步建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制。
2016年6月10日，中央电视台新闻联播“治国理政新实践 依法行政在基层”专栏播出了中山市实施重大行政决策遵循法治程序的事例。
（五）全省率先建立政府行政文件正面清单，告别“红头文件”制发乱象。全省率先开展规范性文件清理工作，对自1989年建立地级市以来的4500多件行政文件进行了清理，保留的1100多份行政文件列入正面清单，并向社会公布，作为行政依据。未列入正面清单的，一律不得作为行政依据。2015年建立了“中山市政府文件清理系统”，出台《中山市行政机关规范性文件管理规定》，新制定、修改的规范性文件强制上线、及时更新，在全省率先实现规范性文件起草、审核、发布、备案、清理、有效期管理的信息化、标准化。目前该系统容纳全市有效文件2000多件。
（六）率先探索重大疑难法制事务集体议决，破解行政层级决断困境。党的十八届四中全会公报中提出：“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制 。”作为行政机关，如何突破层级审批，一言决断的困境，真正有效的发挥集体讨论，实现“众人拾柴火焰高”的局面？中山市法制局率先探索形成了重大疑难法制事务集体议决机制。重大疑难法制事务集体议决机制的运作，有效克服了行政事务层级审批的局限性，有效避免决策“一言堂”，防止因权立事、因权滋生腐败的可能性，实现决策过程的阳光透明。2014年12月12日，时任市委书记薛晓峰在接受南方报业专访，谈到中山“良法善治”的法制路径时，将市法制局建立法制事务议决委员会实现法制事务决策民主化等创新举措，列为中山市依法行政、建设法治政府新成效。
（中山市法制局供稿）