周放生：国企改革新政解读 市场化是唯一标准
时间：2015年9月18日15:00
嘉宾介绍：周放生 中国企业改革与发展研究会副会长
简介：9月13日，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，国企改革顶层设计方案正式出台。这份指导和推进国企改革纲领性文件的发布，意味着作为中国经济体制改革关键一环的国企改革，将会加速推进。《意见》明确了国企改革的指导思想与基本原则，提出了许多新论断和新举措。这份备受瞩目的国企改革顶层设计方案有哪些亮点和看点值得关注？中国访谈特别邀请中国企业改革与发展研究会副会长周放生为网友们做权威解读。
中国网:
各位网友大家好！中国访谈·世界对话，欢迎您的收看。9月13日，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，国企改革顶层设计方案正式出台。这份指导和推进国企改革纲领性文件的发布，意味着作为中国经济体制改革关键一环的国企改革，将会加速推进。《意见》明确了国企改革的指导思想与基本原则，提出了许多新论断和新举措。这份备受瞩目的国企改革顶层设计方案有哪些亮点和看点值得关注？中国访谈特别邀请中国企业改革与发展研究会副会长周放生为网友们做权威解读。
周会长，您好，感谢您做客中国访谈。
周放生:
您好，网友们好。
中国网:
《关于深化国有企业改革的指导意见》于9月13日发布了，您如何评价意见出台的背景和它的时机呢？
周放生:
目前距离三中全会决定的发布已经将近两年了，国企改革的一些主要精神和原则都在三中全会决定中讲了，现在的指导意见实际上是对三中全会相关国企改革内容的一个诠释和具体化。在这个文件出台前，全国有二十多个省市都出台了地方党委政府的关于国有企业改革的指导意见，但是，中央一级的文件始终没有出台。所以，全国都在翘首以待。
为什么会用两年时间，这也反映了现在社会各界，包括政府内部、企业，包括社会对这个问题的看法还是很不一致，甚至有些意见还是相当的不同。既然要出一个中央的文件，可能就需要比较慎重，在这个过程中，需要去把各种不同的意见进行分析，进行综合，进行平衡，甚至还需要做妥协，才有可能出这个文件。而且还涉及到利益关系，涉及到大量的既得利益，包括政府部门的既得利益，包括企业的既得利益，包括各方面的既得利益。所以，在这样一个复杂的背景下出台这个文件确实相当不容易。不管怎样，经过两年的努力终于还是出台了，这样我们后若干年的国企改革的一些方向和大的原则就明确了，应该说是一个很重要的文件。有一种说法叫做改革突破看国企，国企改革是一个中心环节，所以，这个文件非常重要。
中国网:
刚才您提到国企改革是改革的一个中心环节，市场化就是改革非常关键的一点了。国企从计划经济向市场经济的转变也走了这么多年了，如何才能使国企真正成为一个市场主体？《意见》中多次提到市场化，可见市场化对于国企改革具有非常重要的作用和意义。那么国企的市场化具体体现在哪些方面呢？
周放生:
首先，这次文件非常突出的一个亮点，就是明确了国企改革的方向叫市场化这三个字，为什么说它非常重要呢，因为国有经济是从计划经济过来的。当年在计划经济的时候我就在国企工作，从计划经济走向市场经济，这样一个转型转轨过程是非常艰难的。那么明确了国企改革的方向是市场化，就把大原则定下来了，判断国企改革是不是到位，就一个标准，就是它是不是市场化的。
中国网:
《意见》中强调了要正确处理好顶层设计和基层首创精神的关系，下一步我们应该如何把握好改革的次序、节奏和力度，鼓励企业去改革创新，发挥首创精神呢？
周放生:
在改革初期，当时是只给了大方向，搞市场经济，或者叫做摸着石头过河。那个时候很难有顶层设计，因为先有实践，后有理论，不可能没有实践就总结理论，这是不切实际的。为什么现在可以说顶层设计了？是因为我们经历过了三十多年的改革的实践。在这个过程当中，我们有很多成功的经验，也有很多教训，也出现了很多问题。那么正是因为有三十多年实践的积累，包括理论的不断的探索，我们现在才有可能谈得上做顶层设计。但是，是不是有顶层设计就可以了？不行，这个还需要继续在实践当中进行探索，那么这个探索过程中，就是一个突破的过程，所谓探索就是要突破既有的制度框架或法律法规，要不然就不叫探索了，就叫做执行。
因为改革是一个新生的东西，是我们不懂得不了解的东西，它必须探索。同时，在探索过程中要创新，要突破已有的东西创新，还有一个非常重要的原则是允许试错。如果在创新当中必须百分之百正确，只要错了就加以惩罚，那就没有人去试错。从一定程度上讲，没有错就没有对。所以，必须要试错。在试错的过程中，发现对了才能加以总结归纳坚持，然后再把实践上升到理论，成为政策法规。所以，我们在重视顶层设计的同时，一定要按文件精神的要求，尊重基层的首创精神。而且我认为可能在目前大环境下，相当多数人的观念是多一事不如少一事，这是普遍的。相当多数人都是免责心理，只要我不犯错误，至于能不能干事和我没关系，改革也和我没关系。改革个人要付出代价，我为什么要去探索呢。所以，现在普遍是这么一种情绪。所以，在这种情况下，鼓励基层的首创精神，鼓励探索，鼓励创新，鼓励试错，我认为更为重要。
中国网:
对，这是非常重要的一点。《意见》还指出了积极促进国有资本、集体资本以及非公资本的相互融合，推动各种资本取长补短，相互促进，共同发展，这一点应该如何实现呢？在融合过程中又会面临哪些困难？
周放生:
我们过去百分之百是国有企业和国有经济，改革开放以后我们开始鼓励、支持发展民营经济，同时我们又积极的引进外资，在我们国家形成了国有经济、民营经济、外资经济，集体经济很小，将来就没了。所以，在现阶段应该说国有企业国有经济、民营企业民营经济、包括外资企业外资经济各有优势，各有劣势，没有哪一块是一家独好的，这不存在。
国有经济的优势是什么呢？它是在管理技术、研发、人才、资金、资源这些方面有优势，因为毕竟国家支持了它几十年，积累了几十年，人才济济有优势。但它的劣势是什么呢？体制机制僵化，没有市场化或者还没有达到市场化。
中国网:
缺乏活力。
周放生:
对。民营经济的优势天生就是市场化的，它一出生体制机制就是市场化了，但它也有它的劣势，它在管理、技术、产品、研发、资金、资源等方面还相对薄弱，因为它发展的年限有限。外资经济也有外资经济的劣势和优势。
大家看最好的方式，国有经济的优势和劣势，与民营经济的优势劣势大概其是相反的，互补性相当强，所以在现阶段按照中央文件的要求，把各种资本互为融合，进行互为补充，通过混合所有制实现这样一种优势互补，劣势对冲，恰恰是现阶段发展的最好的方式。所以，这个文件就提出这样一个目标，我觉得这是从实际出发来提出的。
而且我们过去改革，这方面有很多成功的案例，已经说明了这一点。比如最典型的案例就是长沙有一个阿波罗，这是上一轮改制的企业，当时它是在长沙的全资国有商贸企业，算经营得好了，但也很困难。后来上一轮改制中改成了混合所有制，当时它的国有股30%，管理层骨干员工持股30%多，民营资本30%多，大概齐是三三三一，这么一个相互制衡、相互促进的股权结构。经过了十五年时间得到了巨大的发展，国有资本增值三十多倍。现在哪个国有企业能够增值三十多倍。。这说明了混合所有制有巨大的生命力，整个企业的管理体制发生了巨大的变化，这个我专门写过案例，而且这种案例很多的。所以说，实践证明这个方向是对的。
中国网:
其实也是顺势而为，有很多成功的经验可以借鉴。
周放生:
但这里面的困难在哪里？主要是在思想。人们总是觉得这么做会不会有问题呢？会不会被扣上帽子，有各种各样的担心。同时也有一种情况，原来是我一个人说了算，将来混合所有就不是我一个人说了算，既得利益会受到损害或制约，当然像有的老总能想明白，他会积极投身到改革当中。包括政府机关，将来多元化之后，要规范了，要公司治理了，我想怎么就怎么着就没有那么容易了，所以，很多的关键问题，利益纠结问题，可能都是困难的。
中国网:
可能短期内的一些障碍从长远来看还会逐步得到解决的。
下一个问题，《指导意见》中明确提出了充分竞争性领域的国有企业，要积极推进股权多元化，包括国有经济内部的多元化和混合所有制的多元化，那么您如何评价未来这些重点领域的改革的趋势和改革力度呢？
周放生:
这次文件把国企进行分类，一个是叫做公益类，一个叫做商业类，这次改革的重点是商业类。商业类大概占到目前国有经济的比重，从企业规模来看，大概占到70%到80%，主体是商业类，因此这次改革的重点是充分竞争性领域的企业。中央文件中规定，充分竞争性领域的企业就要积极推进混合所有制，积极推进股权多元化，而且文件中明确在充分竞争性领域里的国有企业改革改制，股权不设限，什么意思呢？它既可以控股，也可以相对控股，也可以参股，没有一个说必须持多少以上的下限。
中国网:
不设门槛了。
周放生:
要结合企业的实际情况，结合企业不同的发展阶段，结合各方面的条件，怎么有利于企业的解放生产力，有利于企业的发展就怎么做。所以，这块应该按照中央文件的要求解放思想，能够完全根据生产力的标准，根据市场化的标准去设计股权结构，去进行股权多元化。
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这其实给了很大的自由性和开放性。
周放生:
中央这次的文件在这个问题上是负责开放的。
中国网:
也是一个非常大的突破。再看下一个问题，在公司股份制的改革方面《意见》指出，要加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实行股权多样化，要求集团一级企业改革。这是一个重大的突破，这将会带来怎样的影响呢？
周放生:
过去这些年改革，都是在二级三级以下企业做的，这些企业里也有一些已经实现了股权多元化或混合所有制。但是，无论从中央企业来看，还是从地方国企来看，一级公司（集团母公司）绝大多数没有改制，仍然是国有独资公司，或者国有多元的股份公司，叫全资多元。甚至有的企业目前连公司改制都还没有做，还是按照企业法登记的，那就非常落后了。
为什么出现这种情况？是因为母公司改制比较难，也比较谨慎，到底母公司能不能改，怎么改？因为文件一直没有明确，所以，大家也都没有动。那么这次中央文件明确了集团一级公司，集团公司或者我们管它叫做母公司，这三个概念是一个企业，是可以股权多元化，是可以混合所有制的，这是一个重大突破。道理在哪儿呢？你想想，如果说二级三级以下企业改了，天花板没动，它上面有一个天花板，那这个改革怎么推进。下面是市场化，上面仍然还保持原有的体制，这个中间是不搭配的，而且关键在上面。因为母公司的体制是偏重于计划经济，偏重于传统体制，而下面公司要更多的走向市场化是很难的，它不匹配。所以，这次文件的改革就是突破天花板，从母公司开始改起。
另外还有一个问题，为什么要从母公司改呢？我们国有上市公司几乎没有整体上市的，因为母公司没有改制怎么上市呢，都是二级三级。当年又为了符合上市公司的要求，剥离资产和打包资产，人为制造了大量的关联交易，不是很规范。如果集团公司可以改制就可以实现整体上市了，这就符合证券市场的要求，国外也是这样的。当然一个集团特别大也可以分拆成不同的产业板块，将来就放到这次讲的投资基金平台下面就可以了。
中国网:
所以《意见》中提出集团一级的改制还是带给我们很多期待的。国有企业领导人员管理的制度也是改革中非常重要的方面了，《意见》中指出要建立国有企业领导人员分类分层的管理制度，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬管理制度。未来如何进行用人制度、薪酬制度，以及退出制度的双轨制呢？
周放生:
这是社会上议论最多的，看法也最不一致的。前一时期人社部、中央有关部门颁布了一个关于国企高管薪酬制度的规定（限薪），高管的薪酬要进行限制，最高60万，很多高管的薪酬下降比较大。当时社会上对这个意见发生分歧，国企规模这么大，经营难度这么大，才那么点薪酬，尤其跟社会上同样规模的民企、外资相比差距比较大，怎么激励高管，怎么留住人才，大家就有很多担心。
其实我觉得这次文件写清楚了，上次人社部的文件没有写这么清楚，这次中央文件写清楚了，就是实行双轨制。什么叫做双轨制？就是企业高管，我说的企业高管不是董事，行政任命，行政考核，行政薪酬，行政退出。这一系列都是行政的，现有体制可能你还有所谓的相应级别，这是第一轨。
第二轨就是市场招聘，市场考核，市场薪酬，市场退出。双轨的区别在哪儿？就是文件当中讲了，叫做把国有企业现在的经营者和市场的职业经理人建立他们身份转换的通道，这个本质区别在于，不论你是现有体制内的经营者，还是从社会上竞聘的人都要由市场身份来应聘。你要放弃行政身份，放弃体制内的身份，然后去应聘。由这个董事会或者由国有资产投资经营平台应聘，聘上你了就按照市场化的要求考核你，然后就给你市场化薪酬。那就不受人社部限薪的规定了，就可以突破了，和别的市场化企业可以相比了。
最重要的是市场退出，无论什么原因，董事会不再聘任你了，比如你也干得不错，董事会找到更好了，你就可以退嘛，一旦不用你的时候，组织部门不再像现在还要给你安排工作。自谋出路，你就会像市场化的人一样了，你自己找工作去了，这是最重要的区别。这种双轨制的条件下，你有本事你有能力你就有更大的平台。
当然在这个过程中有一个基本的原则就是甘蔗不能两头甜，你不能既占着体制内的级别待遇的好处和铁饭碗的好处，又希望拿到市场化的薪酬。习大大说了，想当官不能发财，当然这个话不一定完全适合国企，国企不是官，但它还是有行政痕迹。所以，这次改革对大家是一个考验，如果你想拿市场薪酬和市场身份，你就要放弃一部分的既得利益，我说的是个人的既得利益，然后到市场去竞聘。就像很多体制内的人下海，下海就是放弃了，下海后到市场中应聘，那就是一个市场化的人了。所以，我觉得这次中央规定的薪酬制度改革的双轨制，将会大大推进经营管理者的市场化进程。
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其实在一定程度上充分实现了经营管理者的竞争机制。
周放生:
对。
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为国有企业改革创造一个良好的环境条件，需要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，对于老国企来说，可能离退休人员是很大的难题，对于他们的安置也面临极大的困难。《意见》指出对国有企业退休人员实行社会化的管理，您对此意见怎么看？有什么好的建议没有？
周放生:
国有企业是从计划经济来的，在计划经济时期我们国有企业叫做大而全、小而全，企业办社会是一个非常普遍的现象。经过三十多年改革，我们有一部分企业办社会的负担已经剥离了，比如说企业办公检法，过去企业是办公安局的，企业有自己的公安局，公检法剥离了。企业办中小学义务教育剥离了。但是这个改革还没有完，现在还有三大问题没有解决。
第一，企业离退休老同志还在企业管着，当然他们的退休金是在社保拿，但他们的管理主体还是原来的企业，包括企业还要给他们一部分补贴，各种事项都要进行管理。
第二，厂办大集体，这个改革国务院下了两个文件，到现在为止基本没动，比如说鞍钢，十万退休职工，十万厂办大集体职工，这是最典型的。
第三，我们还有一部分国有企业的供水供电供气和物业管理，我们简称三供一业仍然在企业里面。过去老体制下，生活区和生产区是不分的，管道是一套管道，都没有办法收费，现在都没有办法收水电气费。因为没有单独计量，通在一起之后，甚至有的宿舍里已经不是这个企业职工了，现在房屋都租出去了，社会上的人还在享受企业的大锅饭。企业无形中增加了很多成本，这些都要剥离出去，交给社会。比如说供电交给供电局，供水交给自来水厂，供气交给供暖的公司，物业有社会上的物业公司来进行管理，也就是这三个方面的改革，还基本没有解决。
周放生:
现在最难的是企业离退休职工。首先说离休的老同志，我认为应该剥离出来，并入地方政府的离休老同志管理机构管。现在地方政府的离休老同志管理局，只管机关和事业单位的离休老同志，企业是不管的，这是不公平的。1949年以前参加革命的老同志越来越少了，你为什么还要这么分呢，都应该由政府管。长春市政府就做到了。
退休老同志怎么办呢？属地化，无论是市属企业、省属企业、中央企业，这个企业在什么地方，就进入地方和社区。而我们现在不是，国有企业还有单独的一个机构在管理这个，这不是市场化，显然是一个计划经济的遗留问题。
当然，在做的过程中有很多困难，第一，地方政府不愿意接，他觉得这是麻烦。第二，这些老同志不愿意去，老同志有心理上利益上的考虑，这也是现实问题。
怎么办？就应该连企业里面的负责老同志的机构和老同志所有的设施一律一块移交地方，无偿移交地方，这些老同志就会感觉和过去没有区别，我该在哪儿活动还有地方，还有人管我。比如说社区需要一些车辆支持，企业必要的时候可以把车辆划给他们。我觉得在这个问题上，物质条件应该尽可能的有一个过渡，或者是老人老办法，新人新办法。让现在老同志的既得利益不受损害，逐渐的过渡。但是管理体制要发生变化，要不然这个企业一共一万人，管着十万个退休职工，怎么管啊？这里面的矛盾就非常之多。
所以，我觉得这个改革非常必要，对地方政府来说，有点像下水道，人们说下水道是城市的良心，是政府的良心，你管不管离退休老同志也是政府的良心工程。
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改革中具体方法实现方面，涉及到各方的利益，也需要一个循序渐进的过程，如果这三个方面解决好，可以为国有企业解决很多的负担，他们更加公平的参与市场竞争。
周放生:
对。
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最后一个问题，《意见》指出要探索实行混合所有制员工持股，并且提出了人才资本力的概念，但并没有明确提出分红权的改革，您对此怎么看？怎么看待分红的作用和影响？
周放生:
这次文件明确提出了员工持股，三中全会就讲了，首先我们要弄清楚，中央文件讲员工持股不是人人持股，平均持股，不是持股的大锅饭。而是文件里讲了，要优先科技人员。第一讲是科技人员，第二讲的是经营管理人员，第三讲的是业务骨干，也就是说要以这些骨干为主的员工持股。按照我们一般讲法叫做二八原则，什么是二八原则呢？一个企业内20%的骨干员工去持有全体员工股份的80%，剩下的80%员工持有总体那个股份额度的20%，这就叫做二八原则。
为什么二八原则呢？道理很简单，因为这些人是关键，必须让他们的利益跟企业的利益能够通过股权的纽带融为一体。首先是风险共担，因为他有权利，就要担风险。同时利益共享，对于普通员工来讲，你可以自愿，你认为有风险不愿意持股可以不持。但一般中层以上干部是必须持股的，如果不持股就没有资格上岗了，这是上岗的一个前提条件。根据我们过去的改革，这个方式是起到了很好的作用。当然，大家也有担心，说因为他们是内部人，会不会在改革过程中占便宜造成国有资产流失。
这个担心通过严格制度、严格程序，包括公开透明监管是可以控制的。当然说百分之百控制也做不到，任何事情都没有绝对化的。
还有一个问题是分红权改革，这个文件中没有提，我认为是文件的一大遗憾。首先国务院国资委2008年有一个139号文，在那个文件中明确提出符合条件的可以给予利润奖励，利润奖励就是奖励分红。国务院国资委八年前就下过文了，按说政策的连续性就应该继续出，至少是试点。另外，前一段时间地方党委政府的很多文件也写上了这一条，叫做岗位分红，这个很遗憾，我估计可能是不是因为有争论或者还没有充分的把握，或者还没有想明白等等的原因，还没有出台，我希望今后什么时候能够把这个遗憾补上。
为什么我特别强调分红权改革，我们回到一个原点讨论问题，国企改革要解决的根本问题是什么？或者国企改革的根本目标是什么？我认为是如何让企业内部的广大干部员工成为企业的主人，这是最关键的。我们十六大解决了国企出资人缺位，成立了国资委，出资人到位了。现在要解决什么呢？要解决国企企业主人缺位，这个更为重要，因为一个企业搞好了，最关键是里面的干部员工是不是好好干活了。这个企业是干出来的，不是监管出来的。
中国网:
员工是主体。
周放生:
里面的人不好好干活，你啥招都没用。怎么让他们好好干活，就是他们成为主人就好好干活了。举个简单的例子，四十年前农村改革解决什么了？在改革之前是人民公社，农民就没有积极性，多数农民不好好干活。不好好干活还吃不饱，土地承包之后，土地是它的了，它给的是收益权，不是所有权，农民就好好干活了，立刻就吃饱肚子了，而且农村经济取得了巨大的发展。农村改革就证明了这一点，因此企业改革就像农村改革一样，也要解决广大干部职工成为企业主人的问题，当然国有企业改革比农村改革复杂得多，但基本道理还是这个道理。
分红权改革是让国企广大干部职工成为主人的一个重要的途径，而且分红权改革推进起来比较容易。它不动存量，不涉及改制，国有股权没变化，现在多少还是多少，不涉及流失，也不用评估，也不用上市交易。
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操作层面很简单实现。
周放生:
简单，它只是需要确定一个利润基数，比如前三年的平均利润，在增量中分红。基数一定三年不动，增量利润30%归广大的干部员工，70%归国有资本，这个就很合理。当然有人提出说周老师你这么说是不是流失？说谁投资、谁所有、谁收益，这个企业是国有的，所有的收益都应该是国家的，为什么还有30%的增量是给了广大干部职工，他们认为我这个主张就是造成国有资产流失。我说不对，为什么呢？我们就要讨论这个企业的价值谁创造的？这个价值该归谁？好，一种说法说企业的价值都是工人创造的，都该归工人，这恐怕不对，那就没人投资了，如果这样国有资本就变成零了，显然不对。
还有一种是现在的说法，谁投资谁所有谁受益，谁投资这个企业的收益都是谁的。那也不对，你把工人创造的价值全剥夺抹杀了。所以，一个企业办好既需要劳动创造的价值，又有资本创造的价值，这才是实事求是的态度。而且越是高科技，人力资本创造价值越多，像苹果乔布斯的作用多大，乔布斯没出什么钱，但他的贡献多大。所以道理都非常清楚。我觉得分红权改革不是流失，不能扣这个帽子。实事求是资本劳动都创造价值，都应该分享，所以就应该实行按资分红，这是我们传统的，再加上一个按劳分红，这个就比较科学。
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让两者有机结合起来。
周放生:
结合起来，这是最大的解放生产力。我觉得至少可以鼓励探索，可以鼓励试点。因为现在很多民营企业已经做了，效果非常明显，资本是它个人的，但他们拿出增量的大头给了广大的员工，我觉得民营企业能做到，国有企业更应该能做到，因为国有企业本来就是人民的。
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其实国企改革是一个不断摸索探索的过程，我们相信在未来的改革中可以一步步实现的。再次感谢周会长做客《中国访谈》，为我们进行这么详细和权威的解答。
周放生:
说得不一定对，欢迎批评讨论，谢谢大家。
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我们也相信在全社会的支持和帮助下，国企改革可以不负重望，以更好的成绩回馈社会回馈人民。今天的访谈到这里就结束了，感谢大家的收看，下期再会。