改革政令落地梗阻：“很少听说谁不改革下台了”

2015年是全面深化改革政策落实的关键年。半月谈记者近期赴多个省份调研了解到，部分改革决策在中央到地方的传导过程中，不同程度地存在一些梗阻点。改革落实过程中的梗阻点究竟在哪里?是什么原因导致政令有时落地不畅?记者选取了部分地区在落实改革过程中的一些具体案例，梳理出政令传导链条上一些带有共性的不畅因素。

“次决策”共识度和操作性待加强

党的十八届三中全会和四中全会后，各地、各部门对会议决议高度认可和拥护，但对于总决策下的一些具体改革实施方案、操作规程，部分地方还存有一定困惑。

以国资国企改革落实情况为例，在中央明确大方向后，对改革的热点、难点和敏感点，缺少相关部门答疑释惑，以至于一些地方认识不到位，操作更是畏首畏尾。

南京市国资委副主任王浩康说，有地方认为国资国企改革是把国资做大、重组，有的则认为改革是让市场在资源配置中发挥决定性作用，国资需要退出。北方某省国资委产权处处长告诉记者，三中全会决定公布当晚，该市国资委领导就要求起草国企改革落实方案。“但我们的几个副主任对究竟怎么改还争执不休，这方案怎么写?写出来怎么落实?”

工商、质监、食药监“三合一”是综合执法改革的重要探索。然而，这一改革如今却面临重走回头路的风险。曾经最早探索“三合一”改革并被全国借鉴的深圳市已经改回了食药监队伍单列。中部某省食药监局负责人告诉记者，按照中编办精简机构和编制的要求，省里提出了食药监、质监、工商基层执法人员“三合一”的改革方案，但一些相关部委希望保留自己在基层的“腿”和阵地，我们夹在中间左右为难，改革可能会成“夹生饭”。

再譬如公车改革，一名试点地区的基层干部反映，自己平时去市里汇报或到基层乡镇，经常几十公里，“基层补贴最少，偏偏下乡最多，这怎么走好‘最后一公里’呢?”

中国政法大学法学院院长薛刚凌等专家认为，这反映出在落实中央总体战略部署的过程中，次级决策的科学性不够，需要通过更加现代化的制度程序安排，增强“次决策”层面的专业性、民主性和可操作性。

改革要警惕“步调不一”

中央各部委与地方政府步调一致、齐心协力是保障改革措施顺利落地的必要条件，而一旦“条”与“块”在某个交织点出现阻滞，就容易导致整套改革政策落地困难。采访中，“改革配套不足”与“上下衔接不顺”是基层反映较为集中的梗阻因素。

上海是司法改革六个试点之一，但改革在最为关键的薪酬保障体系方面却面临困难。上海市政法委一位负责同志说：“此次司法改革关键在于使法官和检察官‘重其责，优其酬’。而目前在薪酬问题上怎么解决上层没有明确意见，有关部委说这事他们也解决不了。”

广东省惠州市发改局局长胡建斌认为，改革的系统性还不够，比如投资体制改革，发改委放权了，但环保、税务不放权，这等于没放。现在需要好好梳理一下。

温州金融改革试验区则遇到了下改上不改的问题，温州金融办副主任余谦说：“温州作为全国金融改革试验区，国有金融机构参与度不够，积极性不高，只有少数银行象征性做了一些金融产品创新。”

除了各部门的配合问题，改革与原有诸多法律法规的矛盾成为另一个束缚。浙江省人大近期在全省各级人大代表中开展“查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文”活动，共整理出4000多条意见建议，其中涉及法律的1800多条、涉及行政法规的近600条、涉及省地方性法规的1300多条。

国家行政学院办公厅副巡视员范迪军等专家认为，尽管中央一再强调改革要系统性推进，但在具体执行中“条”与“块”的配合问题依然成为制约改革落地的关键因素。这需要进一步厘清各部门各级政府的职责，减少权力“交叉点”;还需要加强专职性的改革协调机构建设，引入非利益相关的专家资源，增强改革协调机构的开放性。

谁来承担改革成本

一些基层干部和相关专家认为，谁来承担改革成本成为改革举措落地的主要顾虑。

上海浦东干部学院教授楚天骄长期跟踪户籍改革落实情况。她告诉记者，各地的农民工市民化研讨会，除了征求学术界建议，也向民间征集了很多金点子，但一到基层就会发现行不通。比如到了区级层面，单是“谁来承担外来人员的教育成本”就会引发各方扯皮。“中央在政策导向上非常明确，但成本谁来支付的问题不明确。”

财税体制改革在新一轮改革中被赋予“牵一发动全身”的地位。记者调研了解到，地方政府最关心的是事权与支出责任划分的问题。但在财税体制改革的路线图中，“调整中央与地方政府间财政关系，建立事权与支出责任相适应的制度”。因为难度较大被放在了最后一步。而实际上，这个问题的解决是很多改革事项能够落地的前提。

“解决好改革的成本分担才能保证改革的落地效果。”广东省佛山市顺德区委办副主任吴力举了社会治理改革的例子，“我们转移职能给社会组织，那是需要钱的”。

记者在安徽采访时了解到，安徽在落实农村综合改革中最头疼的，除了钱还有人的问题。凤阳县一位副县长给记者算了一笔账，省里机关至少有70个局级单位，全省一年下发到基层的文件至少700个，这还不包括中央的文件和常规性文件。到了县级，平均每天要落实6个文件，“5+2”“白加黑”也落实不过来。从省财政厅到基层挂职的小岗村党委第一书记张行宇说，挂职让他深切体会到基层压力非常大，资源非常少，“改革要尊重规律，干部力量必须向基层下沉”。

“改革上，不改革下”氛围尚未形成

改革落地各环节中人的主观因素同样不容忽视。基层普遍反映，这一轮改革的难点集中在“自上而下的公权力改革”，这意味着改革的执行者同时也是被改革者。改革执行者如果真正致力于推进改革，那么部分客观性障碍可以被创造性克服;改革执行者如果只是面上应付改革，那么一切客观性原因都会被放大成为落实难的借口。

记者在中部某省采访时，不少地方干部婉言拒绝，一位当地干部坦言，改革难免触动利益，一些干部害怕“枪打出头鸟”。

除了“不敢改”的心态，认为“改了没什么好处，不改也没什么坏处”的心态在基层并不少见。一些基层干部告诉记者，“只听说谁腐败下台了，很少听说谁改革提拔了，更少听说谁不改革下台了”。

在内部动力不足的同时，改革的外部倒逼机制也有待进一步加强。上海交通大学教授胡伟等专家认为，这一轮改革既要注重功能性改革，也要注重结构性改革。这就需要充分发挥人大和群众的监督作用，把改革的任务表和承诺书放在阳光下，让全社会共同参与和督促改革落实，让那些“懒改革”“慢改革”“假改革”的人“不能不改”“不得不改”。(半月谈记者董素玉 徐寿松 杨玉华 王攀 王丽 方列)