政府债务：怎么管？怎么还？咋监督？

　　近年来，一些地方政府债务规模迅速膨胀，债务风险逐渐凸显.地方政府债务对地方财政的平稳运行构成潜在威胁，而且影响到经济发展和社会稳定。如何化解地方债务风险，备受关注。

　　未来，广东将通过哪些措施管理政府债务、用什么钱还、怎么监督等等，广东省财政厅厅长曾志权在向省人大常委会作《关于广东省2015年地方政府债务限额的报告》中一一解答。

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　　怎么管？政府债务纳入预算管理

　　严格限定地方政府举债程序。曾志权表示，地方政府在批准的限额内举借债务，必须报同级人大或其常委会批准，不得在预算之外举借任何债务，也不得安排财政资金偿还不应由政府偿还的债务。

　　将地方政府债务分类纳入预算管理。地方政府债务分为一般债务和专项债务。

　　一般债务针对没有收益的公益性事业发展举借，统一发行一般债券，筹集资金安排的支出纳入一般公共预算管理。对一般债券中到期需偿还的部分，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法。

　　专项债务针对土地储备、收费公路等有一定收益的公益性事业发展举借，按照对应的政府性基金项目发行专项债券，筹集资金安排的支出纳入政府性基金预算管理。对专项债券中到期需偿还的部分，应通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现的，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，政府性基金或专项收入实现后立即归还。

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　　怎么还？预算偿还或卖政府资产

　　曾志权介绍，财政部拟分类落实地方政府债务偿还责任：对公益性项目债务，由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。对非公益性项目债务，如部门和单位为建单位宿舍楼等本位利益举借债务等，由其通过压减自身支出等措施偿还，自身暂时难以偿还的可由财政资金先行垫付，在今后年度预算扣回，同时，对相关责任人进行追责。

　　另外，推动有经营收益且现金流充分的融资平台公司市场化转型改制，将一部分符合条件的政府债务转化为企业债务，地方政府通过政府和社会资本合作(PPP)、购买服务等措施予以支持。广东省将按照财政部具体要求认真贯彻落实，积极偿还存量债务。

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　　风险高咋办？给高风险地区一个缓冲期

　　财政部参照国际通行做法，结合具体国情，拟将债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。省财政厅将根据财政部对我省地方政府债务风险综合评价结果，督促高风险地区防范和化解债务风险。

　　对局部风险较高的地区：一方面，督促其制订中长期债务风险化解规划，通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务，逐步将债务风险指标调整到警戒线以内。

　　另一方面，与当前稳增长相结合，给高风险地区一个缓冲期。在分配今后年度新增债券规模时，拟对高风险地区根据风险程度适当安排新增债务，风险越高，给的钱越少，通过控制债务增长速度低于财力增长速度，实现风险逐步缓释。

　　另外，按照国务院有关规定，为避免在建项目资金链断裂引发系统性风险，各地在建项目后续融资举借了一部分银行贷款。对在建项目后续贷款中需要纳入政府债务的，按照财政部具体要求在我省2015年末地方政府债务余额9141.6亿元内调整结构解决。从2016年起，在建项目后续融资需求在确定每年新增地方政府债券限额时统筹考虑。

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　　如何监督？债务管理纳入政绩考核

　　按照新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》要求，全面构建地方政府债务监管体系。

　　曾志权介绍，首先是主动接受人大监督。加强省级人大和市、县级人大对同级政府举债的审批监督，严格将举债规模控制在上级下达的债务限额内。其次，加强上级监管。明确把政府债务管理作为一个硬指标纳入政绩考核，强化对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核。

　　再次广东将加强社会监督。按规定向社会公开债务情况，自觉接受社会监督。此外加强监督检查。明确审计部门依法加强债务审计监督，加大对违规举债及债务风险的监控力度。严格责任追究。对地方违法举债或担保的，按照新预算法规定严格追究责任。

　　此外，还要大力推进各项配套改革，包括：将地方政府债务纳入中长期规划；完善财税体制改革，建立省以下事权和支出责任相适应的制度等等。

　　观点

　　监督地方债成人大面临重要课题

　　今年11月，广东省人大监督工作会议召开，分管财经委的广东省人大常委会副主任陈继兴就探索开展地方债务监督，防范区域性财政风险提出了自己的建议。

　　陈继兴表示，应该清醒看到，目前广东省各级人大对政府债务的监督大多流于形式，连对当前本地政府的债务总额、构成、期限、还款来源等基本情况都不太了解、不太掌握，更谈不上监督。在当前地方财政和土地出让收入预期下滑的形势下，如何既要充分考虑过渡期的困难和经济下行压力加大对财政政策的诉求，又要坚定依法规范地方政府性债务的决心不断化解地方债务风险，成为各级人大面临的重要课题。

　　陈继兴建议，市一级人大常委会要加大监督力度，督促政府严格实行规模控制，举债不得突破批准的限额，不得通过企事业单位等举借，要进一步督促政府抓紧清理融资平台公司，剥离融资平台公司政府融资功能，稳妥处理存量债务。

　　陈继兴建议，各级人大应该督促政府成立政府债务会计，加快编制政府资产负债表，建立政府综合财务报告制度。根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。

　　债务公开可以更细

　　广东省委党校教授、省政府参事陈鸿宇表示，能向社会公开地方政府性债务的情况是落实新预算法，是一个进步。总量上看，债务风险在安全区间。但是也要注意到珠三角个别城市的负债比例较高，有一定的矛盾集聚风险，应该做好预算管理和支出管理。同时清理债务也是调结构、优化发展方式，提高投资效益的手段。未来在投资上应该注重效益，多投资在民生项目上，防止追求速度与规模。

　　中山大学财税系主任林江教授也认为广东的负债还是稳健的。他认为，广东的负债与从财务管理的角度上看，2014年，广东全省实现地区生产总值67792.24亿元，全省地方一般公共预算收入首次突破8000亿元，达到8060.06亿元。这8000亿就属于可支配财力。与负债的数额差不多。

　　从数据上看，广东省地方政府性债务总体稳健可控。其次广东的债务结构来看，经常性支出很少，大多投入在基建上，说明投资比较审慎和理性。这些项目的收益从长期来看应该是不错的。不过林江注意到，从债务用途来看，“其他2107.3亿元，占23%”。报告并未解释“其他”包含了哪些内容。建议债务公开可以做得更细。