广东省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见

19.05.2015 20:47

本文来源: 卫生厅

粤府〔2015〕50号

各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
　　为贯彻落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），改进预算管理，实施全面规范、公开透明的预算制度，率先基本建立现代财政制度，现就深化我省预算管理制度改革提出以下实施意见：
　　一、总体要求
　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和省委十一届三次、四次全会精神，按照新修订的预算法以及中央和省全面深化财税体制改革的总体要求，紧紧围绕“三个定位、两个率先”的目标任务，坚持稳中求进、改革创新，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，建立预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明以及三者有机衔接、相互协调、“三位一体”的预算管理制度，为推进政府治理体系和治理能力现代化提供预算制度保障。
　　（二）总体目标。围绕深化预算制度改革，规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督。到2015年底，全省各级政府建立比较完整的预算体系；预算编制细化到末级科目；预算执行更加均衡有效，一般公共预算结转结余资金占一般公共预算支出的比重不超过9%；专项资金分配管理进一步规范透明，统一纳入省级财政专项资金管理平台管理；除涉密信息外，财政预决算和部门预决算信息全部公开；转移支付制度进一步完善，省级一般性转移支付占财政转移支付支出的比例达60%以上；涵盖财政监督、审计监督、监察监督、人大监督及社会和舆论监督等五层次的监督体系健全完善、衔接有序。到2018年，建立现代预算管理制度，预算管理机制规范完整、透明高效。
　　二、基本原则
　　（一）依法理财，完善制度。树立法治理念，将财政运行全面纳入法治化轨道。建立健全预算管理体制机制，注重运用法律和制度规范预算管理。
　　（二）统筹兼顾，协同推进。围绕中心，服务大局，增强改革的系统性、整体性和协同性。充分发挥各级政府和各相关部门的作用，多方联动，形成合力，保障改革顺利实施。
　　（三）公开透明，提升效益。将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，发挥预算公开的监督和约束作用。推进科学理财和预算绩效管理，切实提高财政资金使用效益。
　　（四）强化监管，防控风险。加强财政资金管理，继续清理整合财政专项资金，压缩专项转移支付种类和规模。健全地方政府举债融资机制，控制和化解地方政府债务风险。
　　（五）转变政府职能，规范财政供给范围。处理好政府与市场的关系，加快转变政府职能，规范财政供给范围，使市场在资源配置中起决定性作用，充分激发市场和社会活力。
　　三、主要任务
　　（一）建立健全政府预算体系。
　　1．完善政府预算体系。建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，强化预算管理的严肃性，将政府的全部收入和支出纳入预算管理。2015年底前，各级政府建立覆盖一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算的预算体系。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，通过建立机制将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算。进一步完善国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本收益上缴一般公共预算比例，至2020年该比例提高到30%。明确国有资本经营预算支出范围，更多用于保障和改善民生。加强社会保险基金预算管理和做好基金结余的保值增值。
　　2．健全预算标准体系。完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设。严格机关运行经费管理，综合考虑经济发展和市场价格水平，制定分地区的公务活动经费开支范围、实物定额和开支标准。加强分行业、可量化、可评估的基本支出和项目支出标准管理，建立定额标准动态调整机制，充分发挥支出标准在预算管理中的基础支撑作用。健全人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。进一步完善政府收支分类体系，按经济分类编制部门预决算和政府预决算。政府采购预算项目严格按照《政府集中采购目录及政府采购限额标准》规定编制。基本建设项目预算严格按照国家规定的基本建设程序办理。
　　（二）完善收支预算管理。
　　1．加强财政收入征管。完善收入预测模型，科学合理编制财政收入预算，确保与经济社会发展水平相适应。各级税收征管部门要依法及时足额组织税收收入，并建立与相关经济税源指标变化、税收政策变化等情况相衔接的考核体系。坚持依法征收，强化税收征管，不收过头税。严格减免税管理，严禁违反法律法规和超越权限多征、提前征收或减征、免征或缓征应征税款。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。加强执法监督，强化税收入库管理。
　　2．依法加强非税收入管理。清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费项目。健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，严格国有资本收益核算，完善国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入。
　　3．全面规范税收优惠政策。除专门的税收法律法规和国务院规定外，各地、各部门起草政策规定、发展规划和区域政策不得突破国家统一财税制度、不得规定税收优惠政策。未经国务院批准，各地、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对已经出台的税收优惠政策要进行规范，违反法律法规和国务院规定的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的应认真总结并加以推广；有明确时限的到期后立即停止执行；未明确时限的应设定优惠政策实施时限。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩各类违法违规行为。
　　4．细化预算编制。预算编制细化至功能分类科目“项”级，基本支出编列至经济分类科目“款”级，专项转移支付在分地区、分项目的基础上，细化支出用途和分配办法。完善项目库管理，做好备选项目储备，择优遴选项目支出，将年初预算细列至具体执行项目和用款单位。对支出项目设置准入条件，根据项目开工条件和年度用款计划分期编报预算，并与政府基建投资计划做好衔接。
　　5．优化支出结构。增加公共领域的支出比重，减少经营性领域支出比重。按照中央统一部署，清理规范重点支出与财政收支增幅或生产总值挂钩事项。对重点支出，要明确目标任务，做好统筹安排和优先保障，改变先确定支出总额再安排项目的做法。依法逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，所需经费纳入统筹安排。逐步将所有预算资金纳入财政统一分配管理；在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。
　　6．控制一般性支出。认真贯彻落实中央八项规定和国务院“约法三章”等要求。严控政府性楼堂馆所、机关运行经费、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。健全公务支出制度体系和内控管理机制，严格公务支出财务管理及报销审核，严格执行公务接待、国内差旅、因公出国（境）、会议、培训等经费管理办法，严控庆典、研讨会、论坛等活动。加强政府购买服务资金管理，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，降低公共服务成本。
　　7．开展零基预算改革。逐步改革基数加增长的预算编制方式，从2015年起省级选取部分部门试行零基预算编制改革试点，争取到2018年全面铺开。建立基本支出定员定额标准体系和项目支出保障重点、绩效优先的评估机制，按照“一事一预算”的原则据实核定项目支出。强化预算约束，构建科学合理、细化精准、绩效优先、约束有力的预算编制机制。
　　（三）改进预算管理和控制。
　　1．实行中期财政规划管理。编制三年滚动财政规划，加强中期财政规划管理。对教育、水利、交通、科技、环保等重点领域，研究规划期内的政策目标、运行机制、评价办法和预算安排，细化编制事业发展中期规划。加强与国民经济和社会发展五年规划纲要及重点专项规划的衔接，强化中期财政规划对预算安排的约束。将本级政府年度预算投资计划，特别是基建投资计划，纳入年度国民经济和社会发展计划。建立预算支出中期规划与省级财政专项资金项目库的对接机制，实现年度间资金项目安排的滚动管理、预算收支的综合平衡。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。
　　2．改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由财政收支平衡状态向支出预算和政策拓展，注重财政支出功能和资金效益的发挥。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素做好科学预测。按照事权和支出责任相适应的原则，落实本级政府应承担的支出责任，保障符合公共财政覆盖范围的支出需要。
　　3．建立跨年度预算平衡机制。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算如出现超收，应用于化解债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，应通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、减少支出等方式实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。
　　4．加快推进项目库建设。将执行期在3年以上（含3年）的可滚动实施或分期实施的财政资金，以及建立跨年度滚动预算机制所需的其他财政资金纳入项目库管理范围。提前一年挑选项目入库，入库同时编列一年或跨年滚动预算计划，细化至具体项目、金额、项目单位。编制年度预算时从项目库中选取具体项目纳入年度预算草案报同级人民代表大会审议；审议通过后，直接下达预算安排明细计划。
　　（四）完善预算论证征询机制。
　　1．完善预算论证制度。按照绩效优先、保障重点的原则，建立健全项目支出提前决策机制，完善项目审核程序。原则上提前一年组织项目研究论证，明确项目实施计划、时间进度和绩效目标，保证项目实施的可行性。对经济、社会和民生有重大影响的资金，应公开征询民意或委托第三方机构评审。
　　2．完善征询方式。充分听取各级人大及人大代表、业务主管部门、专家学者和社会各界意见。完善重大支出项目评审机制。推进为民办事征询民意改革，选取部分社会关注度较高、关乎民生热点的预算安排项目广泛征询民意。按照“民主遴选、科学决策、保障底线、明确职责”的原则，完善省政府年度民生实事遴选机制，在网上公开征求社会公众意见。
　　（五）提高预算执行的时效性和均衡性。
　　1．健全预算执行的约束机制。强化支出预算约束，未列入预算的不得支出。年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策。及时批复部门预算，严格按照财政预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序办理资金支付，属政府采购的严格按政府采购规定办理。严格按照法律法规履行预算调整报批手续。严格控制不同预算科目、预算级次或项目间预算资金的调剂。
　　2．均衡预算执行进度。提高提前通知转移支付预计数的比例，按因素法分配且金额相对固定的转移支付提前通知比例要达到90%。除据实结算项目外，省级一般性转移支付在人大批准预算后30日内下达，专项转移支付在60日内下达。省级财政接到上级提前通知或下达的转移支付后，在30日内下达到县级以上政府。在年度预算执行中，预计年底可能形成较多结转或结余资金的，应及时调整用于其他急需或有条件实施的项目。完善财政预算支出进度通报机制。在确保资金安全的前提下，加快资金审核进度并及时办理资金拨付手续。
　　3．推进支出管理改革。深化国库集中支付制度改革，在全面推进市县改革的基础上，以镇为重点推进改革。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。推行国库集中支付电子化管理。加快国库集中支付系统与预决算系统和预算执行动态监控系统等有机衔接，强化资金支付监督。深化政府采购改革创新，推进政府采购信息化建设和公共资源交易体制改革，拓展政府采购政策功能。深化“收支两条线”改革，实现收支彻底脱钩。
　　4．规范国库资金管理。完善国库单一账户体系建设，严格银行账户审批管理，做好预算单位银行账户清理整顿工作。一律不再新设专项支出财政专户；现有财政专户除经财政部审核并报国务院批准予以保留的外，其余专户在两年内逐步取消。严格权责发生制核算范围，控制核算规模。除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。实行权责发生制的有关情况，应向同级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政暂付款，对符合制度规定的临时性借垫款，应在到期后及时收回核销；对符合制度规定应在支出预算中安排的款项，按规定列入预算支出；对不符合制度规定的财政暂付款和对外借款要限期收回。加强财政对外借款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。各地应加强对本级国库的管理和监督，合理调节国库资金余额。
　　5．强化结余结转资金管理。建立结余结转资金定期清理机制，及时盘活存量资金。上一年度预算结转资金，应继续用于结转项目的支出。连续两年未用完的结余结转资金作为结余资金管理，一般公共预算的结余资金应用于补充预算稳定调节基金。建立预算编制与预算执行和结余结转情况相适应的机制，清理收回未及时支出的项目资金。
　　6．建立权责发生制政府综合财务报告制度。扩大政府综合财务报告试编试点范围，逐步建立规范的政府财务报告制度，真实、完整反映政府财务状况和运营情况以及政府受托责任履行情况。待条件成熟后，政府综合财务报告正式报送本级人大或其常委会。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。
　　（六）完善财政专项资金管理。
　　1．突出管理重点。完善专项资金管理办法和专项资金管理平台，优化审批流程和岗位设置，推行集中、并联审批，完善部门间沟通协调机制，提高资金使用效率。推进专项资金实时在线监督，建立健全财政、审计、监察和资金使用单位互联互通、信息共享的专项资金实时在线联网监管系统，建立信息预警和及时纠错机制。建立专项资金使用终身负责制、首办负责制、限时办结制和责任追究制，强化问责问效。加强民生支出、大额项目的预算执行管理，跟踪落实资金分配、使用、管理、绩效评价以及执行过程中贯彻落实中央和省的方针政策、重大经济政策情况。强化业务主管部门的预算执行主体责任，加快建立预算管理内部监督制度，对本部门及下属单位的预算执行、资金安全和日常财务管理实行全程跟踪监督。
　　2．健全专项资金设立审核和退出机制。纠正“增加一事新增一项专项资金”的做法，当年预算执行中一般不出台新的增加财政专项资金支出的政策和措施。对预算执行率低、支出进度慢的专项资金要适时退出；对以前年度未明确年限的专项资金，一律按照到期专项资金规定，实施绩效评价和审计检查后再研究是否延续安排；对预算支出不理想、使用绩效不高的项目，减少下一年度预算安排或不安排预算；建立基建项目退出机制，对立项三年未开工实施的项目，先收回预算资金，待具备实施条件时再安排预算。2015年省级一般公共预算专项资金压减至219项以下，到2017年压减至200项以下，占省级支出的比重不超过15%。
　　3．加强和规范市县专项资金管理。市县政府要严把项目申报关，优化审批流程，开展项目库改革、编制中期财政规划；及时转拨上级转移支付资金和本级专项资金，建立专项资金定期收回统筹机制，减少结余结转规模；严禁挤占挪用上级专项转移支付资金，及时足额安排自筹资金；加强对资金的监督检查和绩效评价，建立责任追究机制。
　　（七）建立政府性债务管理体系。
　　全面落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《广东省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）要求，尽快完善政府性债务管理体系，切实规范政府依法举借债务，严格控制各级政府性债务规模，加快建立政府性债务风险预警机制，认真落实债务偿还责任，强化违规举债行为的责任追究。
　　（八）调整完善转移支付制度。
　　1．合理划分省与市县财政收入。在建立事权与支出责任相适应制度的基础上，对省、市、县各级政府承担相应事权、履行支出责任的财力需求进行量化管理。结合国家税制改革进程，进一步理顺省以下政府间财政收入划分。通过调整收入分配，使省级财力集中度稳定在合理的调控水平，加大对欠发达地区扶持力度，缩小区域间财力差距。
　　2．完善一般性转移支付机制。以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，在厘清各级政府事权与支出责任的基础上，对下级履行自身事权存在的资金缺口，上一级财政通过一般性转移支付给予适当补助。上级出台减收增支政策形成下级财力缺口的，原则上通过一般性转移支付进行调节。上级自身事权委托下级承担支出责任的，通过转移支付全额补足。增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付。进一步推进“压专项、扩一般”改革，加大省级一般性转移支付力度；各地级以上市要相应提高对县级的一般性转移支付比重。
　　3．加强一般性转移支付资金管理。各地要严格按照《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》（粤府办〔2014〕31号）要求，加强对一般性转移支付资金的管理，切实提高资金使用效益。省财政一般性转移支付项目按规范的审批程序设立、调整和撤销；市县应统筹使用省财政一般性转移支付资金，落实本级政府事权范围内相对应的支出责任，将省未确定具体使用方向的一般性转移支付资金按照民生、运转、协调发展三方面支出的先后顺序安排使用，重点保障国家和省出台的各项政策和补助标准足额落实；各级财政部门要按照公平、公正、公开的原则，以国家和省相关政策为省财政一般性转移支付资金分配的依据，采用因素法、公式法进行分配，有效约束自由裁量权。
　　4．规范专项转移支付。规范专项转移支付项目设立，市场机制能够有效调节的一般不设立专项转移支付项目。大力清理、整合、规范专项转移支付项目，在合理界定各级政府事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付项目，属地方事务的纳入一般性转移支付范围。对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消；对确需保留的，要改进分配方式，减少行政性分配，争取引入市场化运作模式，引导带动社会资本投入。推行“因素法”确定专项转移支付数额。研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。在明确支出责任的基础上，对属于上级政府支出责任的事项，不得要求下级政府安排配套资金；对属于上下级政府分担支出责任的事项，按各自分担责任安排资金。属于市县自身事权的，省不再安排专项转移支付项目。对相对固定安排、补助范围和对象有明确规定、可按因素法分配的专项转移支付项目，并入一般性转移支付管理。
　　（九）严肃财经纪律，加强监督检查和绩效评价。
　　1．严肃财经纪律。各地、各部门要牢固树立法制观念，坚持依法理财，严格遵守预算法、税收征收管理法、会计法、政府采购法等财税法律法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度，减少自由裁量权，让财政资金在阳光下运行。要健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设，扎紧制度的篱笆。要规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。
　　2．强化监督检查。健全涵盖财政监督、审计监督、监察监督、人大监督、社会和舆论监督等五方面的监督体系，将监督寓于预算管理全过程。主动接受同级人大及其常委会对财政预决算、预算执行情况的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。强化财政内部制约制衡，建立健全财政资金分配过程中的监督检查机制，完善预算编制与预算执行协调机制以及财政收支管理复核监督制度，防范和堵塞制度漏洞。财政部门要定期开展专项资金常态化监督检查和巡查监督或重点抽查，业务主管部门要定期组织本部门开展自查。推进实时在线财政预算执行监督系统。
　　3．健全预算绩效管理制度。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由预算项目拓展到财政政策、制度、管理和部门整体资金管理等领域，建立健全“事前绩效目标审核、事中绩效督查、事后绩效评价和问责”的预算绩效管理体系。强化部门绩效主体责任。完善预算部门、预算单位和资金使用单位绩效自评、财政部门实施重点评价以及引入第三方机构评价相结合的多元化评价工作机制。加强绩效管理结果应用，凡未通过绩效目标评审的，原则上不能列入部门预算编制范围；将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和安排预算的重要依据，对绩效差劣的财政资金，原则上收回或调整安排。
　　4．强化责任追究。各级政府要组织对本地区各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照预算法等法律法规的规定严肃处理。
　　（十）推进财政信息公开。
　　1．实行预决算公开全覆盖。自2015年起，所有县级以上政府均应公开全口径财政预决算、预算调整等信息。细化政府预决算公开内容，政府支出预决算全部细化公开到功能分类的“项”级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。所有使用财政资金的部门都要公开本部门预决算，并将部门预决算公开到基本支出和项目支出。按经济分类公开政府预决算和部门预决算。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。专项资金信息按规定在省级财政专项资金管理平台公开，基建项目预算及执行信息全程公开。省、市、县财政部门应将一般性转移支付资金管理办法、分配依据、用款单位、资金使用项目等信息向社会公开。对涉密信息，按保密要求办理。
　　2．健全财政部门政务公开制度。加大财政政策信息公开力度，全面梳理并公开部门权力事项、行政审批事项、政府采购等信息，制定权责清单，推进政务公开。政府采购和相关收费情况及时向社会公开，自觉接受社会监督。在门户网站、新闻媒体及内部刊物等已有公开载体基础上，创新公开载体，有效推进信息公开。
　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导和统筹协调。深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，面临许多矛盾和困难，任务繁重。各地、各部门要从大局出发，充分认识深化预算管理制度改革的重要意义，切实加强组织领导，认真按照中央和省的部署和要求推进工作，确保我省深化预算管理制度改革顺利推进。
　　（二）加强工作研究和经验总结。深化预算管理制度改革可能遇到各种困难和新的问题，省相关部门要加强政策研究，及时提出解决办法和措施，积极指导和督促各地扎实推进工作。要结合本地实际，开拓创新，认真总结深化预算管理制度改革中的好经验和好做法。
　　（三）加强协作配合和工作督导。各地、各部门要切实履行职责，加强协调配合，细化工作分工，落实工作责任，合力推进预算管理制度改革。要加大督导工作力度，定期组织开展工作督促检查，确保各项工作落实到位。
　　（四）加强宣传和培训。各地、各部门要做好政策宣传和培训工作，全面理解和准确掌握中央和省关于深化预算管理制度改革的精神和要求，严格依法依规办事，严肃财经纪律，确保有关规定落到实处。